表1 研究案例基本情况
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案例名称 |
项目覆盖区域 |
项目目标 |
执行机构 |
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提高农村妇女当选村委会比例政策创新示范项目 |
中国东部天津市塘沽区的33个村委会 |
·通过试验，制定提高农村妇女当选村委会成员比例的政策措施，提升社会各界对农村妇女参政的关注程度，对以前的法律政策、决策方式进行反思与总结，增强社会性别敏感性、民主和参与观念，为制定实施更有社会性别意识和更有利于农村妇女参政的法律政策创造条件。 |
由民政部基层政权和社区建设司主持；全国妇联和塘沽区有关部门配合；全国有关专家广泛参与。 |
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河北省迁西县农村妇女参政项目 |
中国东部一个试点县；新项目将推广到该省的5个县。 |
·通过妇代会的直选为增加妇女在村委会中的比例创造条件； ·通过加强对当选妇女的培训，提高她们的参政热情、竞争能力和在村级管理中的能力。 |
由具有准政府组织性质的省妇联主持，并得到县党政领导和有关部门的大力支持。 |
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提高农村妇女参政能力项目 |
以陕西合阳县的四个乡镇为示范点，力求将成功经验推广到陕西全省 |
·培养20名能够承担社会性别培训的本地培训者； ·培养150名具有社会性别意识、知晓村委会选举法、具有社区发展计划和领导能力的妇女积极分子； ·制定有利于妇女当选村委会委员的政策和策略，建立妇女当选村委会成员的支持性社会环境； ·增强妇女非政府组织促进农村妇女参选参政的经验，以在更大范围推广。 |
由陕西妇女理论婚姻家庭研究会牵头，省妇联、合阳县妇联、省民政厅、省委政策研究室、西北大学陕西发展研究中心等部门参与 |
一、三个项目开展的活动及结果
1、 天津塘沽区提高农村妇女当选村委会比例政策创新示范项目
项目于2003年6月启动，2004年6月结束。项目的目标是：通过试验，制定提高农村妇女当选村委会成员比例的政策措施，提升社会各界对农村妇女参政的关注程度，对以前的法律政策、决策方式进行反思与总结，增强社会性别敏感性、民主和参与观念，为制定实施更有社会性别意识和更有利于农村妇女参政的法律政策创造条件。该项目针对农村妇女参与村治的突出问题（如妇女当选村委会的比例偏低，进入村委会的妇女呈低层化、专职化等），走“将社会性别意识纳入主流、通过主流社会的推动、改善农村妇女民主参与状况的路径，探索一条由政府主导、以政策干预为手段、联合社会各界（特别是学术界）共同推动农村妇女参与村治进程的道路”（刘筱红，2005年，第2页）。
项目主要开展了以下工作：一是提高政府部门的社会性别意识。项目在理清了当前村委会选举中对妇女当选的几个错误认识（如村委会中妇女比例低是由妇女素质低造成的；有了机会均等的政策就能保证妇女参与；规定比例违反民主选举和男女平等原则等）的基础上，加强了执行机构的社会性别意识培训。通过培训，不仅阐明了提高农村妇女当选村委会成员的意义，而且回答了为什么要支持农村妇女民主参与和确立农村妇女当选村委会成员的比例政策的重要性。项目明确提出要从社会性别的视角出发，不仅要一般性地动员妇女参与村委会的选举，而且政府要通过制定和完善政策，采取有效措施和行动，确实提高农村妇女当选村委会成员的比例。
二是政策制定贯彻社会性别意识。项目组通过《塘沽区各村简表》等调查和区政府的统计报表、《中国基层选举与民主意识变迁》等调查，对项目区的社会经济、文化和社会性别意识、特别是农村妇女参与村委会选举和当选情况等进行了全面的调查，分析了该区农村妇女参选和当选存在的问题和原因，在此基础上，制定了《关于在村委会换届选举中保障班子成员有适当女性的意见》和《天津市塘沽区第五届村委会选举规程》（《规程》）。《规程》将《村组法》中村委会中妇女应有“适当名额”的原则，具体明确为“至少要保证1名以上妇女进入村民委员会”。
三是加大培训力度，广泛动员妇女参与村委会选举。项目首先对村两委和妇女骨干进行了培训，从政策和实践两个方面强调了妇女当选村委会的重要性和必要性，并对妇女参选的信心、参选知识和参选策略进行了培训。
为了保证政策目标的实现，项目组还对广大民众进行了多种形式的宣传。区民政局将《规程》印制成册，向民众宣传散发了1万多份；随《规程》还一同散发了“致妇女姐妹们的一封信”。信中鼓励妇女积极参与选举和竞选，指导妇女们如何了解并选择适当的候选人，支持她们按照自己的意愿投票。
选举结果显示，在33个村委会的222名正式候选人中，妇女为65人，占29.2%，基本符合《规程》所要求的妇女正式候选人占1/3的规定。33个村委会成功选举出了32名妇女干部，占村委会成员的比例为28.3%，比第四届的21%提高了7.3个百分点。可见，这一活动极大地促进了妇女参政、议政的积极性。
四是加强政策推广。2004年3月和8月，分别举办了两次村级干部培训；2004年8月，专门为新当选的两委女委员、妇女主任以及妇女骨干进行了培训，使她们参与村级管理的能力得到了提高；2004年8月13-14日，在北京举办了“促进农村妇女参与村民自治论坛”；2004年5月，举办了“京津地区女村官交流培训会”。这些培训不仅加强了当选妇女干部的能力，使她们在管理村级事务的实践中展现风采，从而引来了许多参观学习团队，这本身就是一种有效的政策宣传。同时，项目组还起草了《提高农村妇女当选村委会成员比例的法律建议》、《促进农村妇女参与村民自治的总体建议》等政策报告，对推动中国农村妇女民主参与的进程将会起到不可低估的作用。项目组还完成了《妇女参与村民自治有关资料汇编》一书，供社会各界参考。
2、 迁西农村妇女参政项目
基于村委会选举中妇女当选比例低的现实，迁西县妇联认识到：除了历史、社会原因之外，最根本的还在于女性候选人竞争能力不强，而过去实行的妇代会名义上直选、实际上是由党支部书记指定的做法更弱化了妇女的竞争能力。为此，项目组认为：村委会选举之前的妇代会直选将是一个突破口。该项目的目标是：通过妇代会的直选为增加妇女在村委会中的比例创造条件；通过加强对妇女的选前和选后培训，提高她们的参政热情、竞争能力和在村级管理中的能力。项目于2002年3月启动，2004年3月结束。
为了开展好此项工作，项目组成立了领导小组，县委、县人民政府的分管领导为小组成员。此外，项目组还组成了由中国社科院法学所、全国妇联妇女研究所、民政部基层政权和社区建设司等部门的专家组成的专家组。在此基础上，项目组组成了考察小组到四川进行了4天的考察。随后，制定了《迁西县农村妇代会换届选举办法》，明确提出妇代会代表必须民主直接选举产生。2002年7月，项目进行了“社会性别与妇女参政培训者的培训”，9名培训人员获得了培训；2002年10月，在17个乡镇举办了17个培训班，为全县417个村委会培训了3000多名骨干分子；另外，还对417个村的党支部书记进行了培训，强化了他们的社会性别意识。2003年6月，全县的妇代会选举正式开始，妇女参与妇代会选举的参选率达到100%。这为她们参与村党支部和村委会的选举创造了条件，在随后完成了村委会选举的405个村中，有妇女委员的占73%，比上届提高了5个百分点。
此次评估的实地调查发现，项目产生了以下成效：县委主要领导理解并支持有关工作，形成了相关县委文件；对乡镇领导的培训使他们的观念得到了转变；北京地区的专家、妇联领导观摩、指导，影响了他们的认识；县妇联的工作从务虚走向务实；县妇联进入县村委会换届选举领导小组和选举指导办公室；参选妇女的能力得到了提高（沟通、演讲、写作、思考问题、处理村务）；社区对妇女的印象发生了改变；妇女的一些特点在村治中得到体现，如更加细心，更加强调与村民的沟通，不会以势压人等。
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案例一：村里的第一位女书记 郝钰凤，36岁，高中文化，河北唐山市迁西县兴城镇田家店村党支部副书记、村委会委员、妇代会主任。自己对2003年全村的换届选举的感慨是：经过多次筛选，接受了村里全体党员、多数村民和全体妇女姐妹的检验，艰难地当选上了以上职务，但更觉得自己压力大了，因为“只有真心真意为大家做贡献、踏踏实实地干工作，才能赢得大家的信任和支持。” 郝钰凤坦率地说道：要想赢得大家的信任，必须带领大家走出一条致富路。她思考了很长时间，认为自己村里山多坡多，走发展林果之路会是一条长远的富民工程。经过几年的努力，她带领妇女建立了一个妇女千亩板栗园和一个妇女千亩优质水果园基地。户均有2亩果园，人均有上百棵果树。 在许多家庭过上了安稳幸福日子的同时，村里妇女的地位得到了提升，她们参与村社管理的积极性提高了。2003年的妇代会直选，有7名妇女报名竞选，郝钰凤本人以高票当选妇代会主任。随后是村党支部的选举，采取的是“两推一选”办法。党内推荐过程中她赢得了大家的好评；随后的村民民主测评和以户为单位的投票，她是四人中得票最多的。第三轮是党内正式选举，她又脱颖而出，成为该村有史以来第一位女性书记。在接下来的村委会海选中，她得票最多。有人劝她放弃村委委员的竞选。她认为：党支部委员只是20多名党员选出来的，自己要让全体村民称一称自己在老百姓心目中的份量。结果她是唯一选票过半的委员而提前当选。 摘自迁西县妇联提供的经验交流材料。 |
当然，不可避免，这种做法也产生了一些负面影响：一是参选妇女压力大，比如怎么找资金，怎么找到好的发展项目；二是妇女人数太少，形不成自己的声音，无法在村委会中影响决策，反过来又担心不能兑现自己竞选时的承诺；三是现任村委会主要领导担心自己今后的权力受到威胁，反过来压制妇女干部；四是与男性干部一起工作、出差，感觉不方便，怕人说闲话。
3、 陕西合阳提高农村妇女参政能力项目
陕西省与全国相比，农村妇女参与村委会的情况更差。2002年第五次村委会换届选举后，全省只有11061妇女当选为村委会干部，占全省村委会干部的9%，低于全国7个百分点，且第五次换届选举后女村委会成员的比例较第四届下降了1个百分点。陕西省共有行政村28634个，按照每个村委会1名女委员推算，全省有61%的村委会没有女成员。女村委会主任更是凤毛麟角，全省仅有183人，占村委会主任总数的0.6%。为了改变这种局面，陕西省妇女理论婚姻家庭研究会在学习借鉴湖南、天津提高妇女参政经验的基础上，结合研究会多年在培育社区妇女自治组织和积极分子方面的一些成功做法，抓住2005年第六次村委会换届选举的有利时机。通过一系列的干预措施，提升妇女骨干的社会性别意识和领导能力，增强各级领导干部和村民的社会性别敏感，改善妇女参选村委会的政策与社会环境，力争使项目点妇女进入村委会的比例在原先的基础上增加10个百分点。
该项目的目标是：培养20名能够承担社会性别培训的本地培训者；培养150名具有社会性别意识、知晓村委会选举法、具有社区发展计划和领导能力的妇女积极分子；制定有利于妇女当选村委会的政策和策略，建立妇女当选村委会的支持性社会环境；增强妇女非政府组织促进农村妇女参选参政的经验，以在更大范围推广。
此项目正在实施中，我们评估时已经开展了以下活动：一是积极调动各方的参与，并明确各自的角色和责任。项目成立了领导小组。领导小组成员由省妇联、省民政厅、省委政策研究室、省妇女研究会及合阳县共同组成，并明确了责任：妇女理论婚姻家庭研究会作为项目法人，负责项目实施的总协调和财务管理，并为项目提供技术支持；省妇联负责和民政等有关部门协调，促成有关政策的出台和合阳农村妇女参政经验在全省的推广；合阳县负责项目的具体实施，协助研究会做好项目的前期调研工作，组织安排各类培训班的参加人员，做好社会动员宣传工作；组织选举等。合阳县也成立了由县委、县人大、县政府有关领导及相关部门组成的换届选举工作领导小组。
二是确定了试点乡镇。确定了合阳县的王村、甘井、路井、知堡四个乡镇为项目点。四个乡镇在地域上分布比较合理，有一定的代表性，乡镇领导重视，民政、妇联干部能力也比较强。
三是在有关专家的指导下，县妇联组织完成了基线调研。基线调查工作由西北大学陕西发展研究中心的叶道猛研究员负责，合阳县妇联组织了12名调查员参加此次基线调研工作，最后形成了“处于自强与传统文化下的合阳妇女”的基线调查报告。
四是沟通协商、三部门联合出台文件。为了争取民政部门的支持，2004年9月以来，省妇联与研究会的项目组成员先后多次到省民政厅了解全省第六届村民委员会换届选举的有关事宜，介绍合阳妇女参政项目的情况及初步安排意见，协商沟通如何在第六届村委会换届中推动提高妇女的当选比例。2005年4月30日，中共陕西省委组织部、陕西省民政厅、陕西省妇女联合会联合发出“关于做好全省村级党组织和村委会换届选举工作中妇女参选参政工作的意见”。该文件提出在村委会换届选举的各个环节，都应当体现妇女参与的基本要求：（1）成立村选举委员会时，应有1名妇女参加；（2）在全省村委会换届中，每个村应有女性候选人。每个村委会班子中应提倡有一名女委员；（3）每个县（区、市）的村委会中女主任数不少于3人，经济发达、人口较多的县（市、区）女村主任的选配应不少于5人；（4）在选举村民代表时，女村民代表的比例不少于25%。该文件明确要求各市要指导试点县在选举中落实妇女当选的各项要求。
五是组织相关部门人员赴北京、塘沽考察，学习经验。为了使合阳县相关部门对妇女参与村委选举有更多了解，借2004年8月份民政部召开“促进农村妇女参与村民自治论坛”之机，研究会协调合阳县妇联、民政局领导及研究会项目官员前往北京参加了此次论坛，通过参加会议开阔了眼界，提高了对农村妇女参与村民自治的认识，对如何实施项目有了信心。2004年10月25日至31日，省妇联和省委政策研究室负责同志、合阳县分管此项工作的县委副书记、县民政局长、县妇联主席和省妇女研究会项目官员一行6人赴天津塘沽考察民政部“妇女进入村委会政策创新示范项目”。考察组先后听取了塘沽区民政局、妇联和有关部门的领导介绍了经验，并实地考察了该区北塘办事处东村。塘沽区保证妇女进入村委会比例提高的经验（如各级领导重视，组织机构健全，培训工作扎实有效，选举办法切实可行等），给考察组留下了很深的影响，对合阳项目有许多可借鉴的经验。回来之后，专门召开了讨论会，结合陕西省的统一安排，详细作了合阳项目的实施计划。
六是组织完成了一期培训者的培训。2005年5月13--16日，举办了为期三天的“合阳提高农村妇女当选村委会委员示范项目培训者的培训”。高小贤、杜洁、方炼等专家任本次培训协助者，参与主体涉及省妇联、当地民政局及县妇联等部门的妇女骨干。培训的主要内容围绕社会性别意识、参与式农村妇女骨干能力建设基本方法等。通过对一些即将直接参加基层换届选举及宣传工作的国家干部进行社会性别意识的培训，使她们了解并逐步将社会性别的视角运用到日常工作中，为农村妇女参政议政提供了良好的外部支持。同时，通过对村委会选举程序及相关技巧的介绍，进一步增强农村妇女参政议政的能力和自信心。
七是社区宣传工作已提上了议事日程，目前已完成宣传画和地方戏节目的编排工作。90分钟的秦腔演出节目剧本已完成写作工作，并开始排练。两幅宣传画的设计也已经完成。
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案例二：在合作中转变政府官员的认识和看法 陕西省妇女理论婚姻家庭研究会执行的“提高农村妇女当选村委会成员比例示范项目”，通过研究会、省妇联项目人员和省民政厅基层政权处的多次沟通，取得了他们对项目的大力支持：省民政厅主管换届选举工作的孙副厅长表示：“完全支持妇联的动议，妇女干部越多越好；应该在法制的前提下维护妇女的权益，在不损害男公民权益的前提下，积极支持女公民参选参政。”省民政厅基层政权处张处长认为：妇女参选参政是一个渐进过程，是社会文明和社会进步的标志，一方面要注意培养妇女参选参政的能力；另一方面政府也要创造条件推动妇女参选参政。 该项目示范点的合阳县，通过组织县委副书记、县民政局长、县妇联主席等人赴天津塘沽考察，也获得了他们的大力支持。参加考察的县委副书记积极给县妇联出主意，把“提高农村妇女当选村委会成员比例示范项目”列入2005年度第十次合阳县委常委会议议题。县民政局长也强调：“他们将借鉴天津塘沽经验制定具体的选举办法，在不违反法律的前提下，尽可能地制定刚性办法，用行动来推动妇女参政。” |
二、三个项目的比较分析
在中国农村，妇女占总人口的一半以上，“妇女能顶半边天”说明他们在农村经济发展和社会进步中的作用是无法替代的。然而，农村妇女的政治参与却是很有限的。如果我们这里将农村妇女的政治参与描述为“农村妇女在村委会选举中自愿参与竞选和当选的妇女干部参与村级治理的行为”（董江爱，2004年）的话，那么，她们的政治参与有如下几个特点：一是“参与热情、参与意识低于男性”。据2002年华中师范大学中国农村问题研究中心对19个省自治区的调查结果显示，79%的农村妇女不知道《村组法》。二是女性的当选比例很低，据民政部基层政权和社区建设司的统计，2000年全国村委会委员中女性的比例仅为15.7%，按当年村委会委员的平均规模（4.3人）推算，全国有1/3的村委会中没有女委员，其中最高的是北京市，为31.2%，最低的是福建省，为5.9%，高于20%的还有辽宁省（22.2%）、江苏省（22.1%）、浙江省（26.2%）和宁夏回族自治区（20.8%）；等于和低于10%的还有山西省（9.1%）和山东省（10.0%）。同期，城市居委会委员中妇女占的比例为59.1%，高的达90%以上，低的也在40%以上。（《中国农村基层民主政治建设年鉴》编委会，2002年，第560页）。湖南省2002年换届选举后，女村委占29.4%，比2000年的19.2%提高了10个多百分点，但全省女村主任仅2.05%，比上界提高了0.53个百分点（肖百灵，2005年）。三是参政层次低。据初步测算，在全国的73万多个村委会中，担任村党支部书记和村委会主任的女性仅占1%（王比学，2003年）。
中国农村妇女之所以参与农村政治的水平很低，其原因是很复杂的。最有代表性的看法有如下几个方面：一是性别分工的禁忌使大多数妇女将参政视为畏途，即长期以来的所谓“男主外，女主内”的家庭性别分工使女性被局限在私人领域，而男性则是公共领域的主事者或者家庭的代言人（李惠英、田晓红，2003年；肖百灵，2004年）。二是职务的性别化使妇女参政的空间被窄化，即传统和约定俗成导致一些职位被认为属于男人的，而一些职务和位置是专门属于女性的。而一般来讲，在村委会的职位中，计划生育和妇幼保健工作是属于妇女的，这样便导致了两个后果：一是妇女可以竞争的岗位和职务减少；二是妇女在权力结构中被边缘化（李惠英、田晓红，2003年）。三是从农村妇女参政的路径和底线看，“虽然民主选举制度是公平的，但是男女实际上站在不同的起跑线上，妇女参政的通道非常狭窄、机会非常有限，底数过低，起点甚远”（李惠英、田晓红，2003年）。四是生育和计划生育政策使妇女走入社会的时间较男性晚了5-10年（李惠英、田晓红，2003年；李绪勤、王敏，2003年）。五是从夫居使妇女的社会交往半径较小，建立社会网络的时间较长。六是嫁到一些小的家族的妇女参选和当选的机率被降低（李绪勤、王敏，2003年；李惠英、田晓红，2003年）。七是受教育程度低限制了妇女的参选和参政能力。八是经济和社会发展水平低，使妇女难于走出家庭（李绪勤、王敏，2003年；李惠英、田晓红，2003年）。
对于这样一些分析，或多或少我们可以将它们归结为影响农村妇女参选参政的社会经济和文化因素。要使这些因素被分化，既需要时间，更需要新的制度设计和政策引导。正是基于这样的判断，一些学者对中国的村民自治制度本身进行了研究，得出的结论是：现行村委会选举制度使农村妇女平等地享有选举权和被选举权，如果村民自治制度是外部输入的，那么对于农村妇女这个群体来说，她们享受的是普惠制待遇，这从表面看起来是公平的，但实际上是不公正的。持这种观点的学者和官员强调：正是上面提到的诸多因素，使农村妇女长期以来处于弱势和权力低位、甚至缺位状况，要改变这种状况，“必须实行保护性的政策和措施，即要主动地而不是被动地通过制定政策加以促进而不是顺其自然地等待观望，确保和提高农村妇女当选村委会成员比例，以更好地促进农村全面发展和社会进步（仝志辉等，2003年），因为“无论是从公正原则出发，还是从治理与稳定的角度看，推动弱势群体公共参与都是现代治理的重要任务之一，也是善治理念的重要体现。弱势群体通过参与公共生活、影响公共权力来争取和保障自己的权益”（陈雪莲，2002年）。
基于这种理念，福特基金会在农村社区治理项目的基础上，从2002年开始支持一些有关农村妇女参与政治的行动与研究项目。这些项目主要是：民政部提高农村妇女当选村委会比例政策创新示范项目；河北省妇联农村妇女参政项目；陕西妇女理论婚姻家庭研究会提高农村妇女参政能力项目；湖南省妇联加强政策保护促进农村妇女参政项目；梨树县妇联增强妇女在村委会选举中的参与程度的培训项目等。由于时间等限制，我们从中选取前面三个项目进行对比分析。
这三个项目从目标上来说，都是要提高妇女在村委会成员中的比例，但项目所采取的基本手段有很大差别。民政部塘沽区项目走的是将社会性别意识纳入主流、通过主流社会的推动来改善农村妇女民主参与状态的路径，探索一条由政府主导、以政策干预为手段、联合社会各界共同推动农村妇女参与村级治理的路子。其突出特点：一是由政府部门主导，动员和联合非政府组织、学术界共同参与，因此具有层次高、动员力量广泛的特点；二是通过政策干预开路，该项目最显著的特点就是有一项好的政策，有一本具有指导功能的、操作性强的选举规程；三是政府动员与引导，地方政府组织培训和利用好各种宣传工具，向公众宣传社会性别公平、公正及民主自治的理念，项目实施的过程就是政府宣传和动员民众以及进行社会性别意识教育的过程；四是专家积极参与调研和政策论证，从而为项目目标的实现提供了坚实的理论和学理基础。
河北迁西项目的技术路线是：依托妇联自身的优势，积极争取政府有关部门的支持，以妇代会直选为突破口来增强妇女参选村党支部和村委会委员的机会和能力，并通过选后的培训来加强她们在村级治理中的作用。其特点：一是由妇联这样一个准官方组织主导，积极争取政府有关领导和部门的支持，因此也具有较强的资源整合和动员力量；二是以妇代会的直选为突破口，在增强了妇女竞选村委会和支委会的能力的同时，也强化了妇代会以及妇女在村委会和支委会选举中的作用；三是积极争取社会各界的支持，尤其是全国妇联及一些社会名流的支持；四是把影响政府政策作为一个次级目标，而不是一开始就通过政策的调整来实现项目的总目标。
相比之下，陕西妇女家庭理论研究会的项目走的是通过提升社会性别意识来推动农村妇女的自我觉醒，并通过培养妇女积极分子的参选参政能力，从而积极主动加入到村民自治过程中去的路子。其特点：一是项目由非政府组织主导，在平等合作中争取有关政府部门的支持，因此相对于前面两种形式，其整合和动员社会资源的力量较弱；二是以提高农村妇女参政议政的能力为突破口，其背后的假设是：妇女参与基层治理需要具备以下能力：妇女个人参与治理的意识、妇女组织参与公共事务管理的能力、妇女参加村委会竞选的能力、妇女当选村委会成员后管理村务的能力。所有这几个方面的能力都可以通过培训等手段实现；三是努力搞好和省级有关部门及地方政府的关系，在合作中提升政府有关部门和官员的社会性别意识，并争取实现政策的调整和突破；四是把培训作为提高农村妇女，包括当选女村官治理村庄能力的重要手段。
如果我们说这三个项目都取得了阶段性的成功的话，那么总结起来，以下几个要素应该是成功的关键：一是把项目受益群体，即广大农村妇女的参与作为项目活动的核心；二是各部门的积极配合和大力支持，这在一定程度上与谁是项目的执行主体关系不大，有区别的是不同的项目执行主体整合和动员社会资源的力量不同而已；三是把提升社会性别意识和提高妇女当选村委会成员的比例等方面的政策作为重要途径。当然，由于项目的策略和技术路线的不同，所形成的社会影响也有所差别：
首先，项目提高了妇女参与村级治理的能力。上述三个项目由于采取了不同的策略来提高妇女当选村委会成员的比例，因此对妇女参与村级治理也产生了不同的影响。塘沽试验基于项目目标，采取的是政策变革导向，在项目执行过程中有许多培训和宣传活动，但针对农村妇女本身的培训不多，尤其是针对她们如何做好工作的培训更少，这使得妇女当选村干部后的作用发挥受到了挑战。董江爱教授2005年对该项目进行回访后得出的结论值得认真思考。董教授的回访有如下结论：一是从村委会成员中当选女性的比例来看，项目达到了目的，项目实施后，全区34个村委会中有30个村成功选出了32名妇女干部，其中有2个三委制村委会还选出了2个女性成员。妇女干部占村委会干部的比例达到了28.3%，比上界提高了7.3个百分点，没有女性的村委会由上界的8个减少到2个。二是从新当选的妇女干部自身来看，项目实施提高了他们的参与意识和参与能力。一方面激发了她们的参与热情，另一方面也使她们的工作态度发生了转变。三是项目还需要在提高妇女的认识、增强他们的村级治理能力、进一步提高全社会关于加强农村妇女参政重要性的认识等方面做好工作，见案例三。
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案例三：塘沽项目实施的不足之处及农村妇女参政存在的问题 一是妇女干部在农村治理中发挥了不可替代的作用，特别是在计生工作和妇联工作上发挥了男性所不具有的优势，但在驾驭全局的工作上，妇女的能力和素质普遍不能适应。绝大多数当选的妇女干部尤其是新当选的妇女干部也认为妇女在村级治理中充其量只能干一些计生、妇联、民政等辅助性工作，根本干不了发展经济、治保等重要工作，更干不了驾驭农村全局的工作。 二是有些乡村干部尽管也承认在村委会换届选举中提高妇女当选比例、确保村委会成员中妇女要有一定名额的重要性和必要性，但通过制度安排采取强制性措施达到提高妇女当选比例的目的，有性别优先之嫌，认为强制村民给妇女投票与《村组法》中规定的村委会选举要尊重和体现村民意愿是相悖的。有些地方根本就没有适合当村干部的妇女，还必须要选出一个，这样不利于农村社会的发展。 三是多数当选妇女干部认为选举前和选举过程中的培训在增强自己的竞争意识方面起了非常重要的作用，但在当选后工作能力和管理能力的培养方面几乎没有什么收获，所以，竞选中的雄心大志，无法落实到村级管理的实践中。这说明，项目培训的目标过多集中到“激发妇女参与意识、培养妇女竞选技能、增强社会各阶层性别意识”等方面，而忽视或淡漠了对农村妇女进行参政能力和综合素质的培训。村委会选举结束后，也没有对当选的妇女干部进行能力培训，结果导致妇女干部在工作中有一种“心有余而力不足”的感觉，选举或竞选过程中的工作设想和工作现实形成了明显的差距。 四是许多乡村干部和村民支持提高妇女当选比例，还有一个非常重要的因素，就是妇女干部的工资比男性干部低，妇女干部多了在一定程度上可以降低农村治理的成本，减轻农民负担。同等条件下，妇女干部的报酬只是男性干部的60%。 五是在村党支部换届选举和培养党员中，缺乏提高妇女比例的要求。项目实施后，在村委会组织之外的其他村级组织的选举中也强调其中的妇女比例，如村选举委员会、村民代表、村民小组长、村民理财小组、村务公开监督小组等中都有妇女成员，就是在农村党支部的换届选举中和发展新党员时没有强调妇女比例。 摘自董江爱“‘提高农村妇女当选村委会成员比例示范项目’的效果分析”，（《妇女参与村民自治有关资料汇编》第111-112页） |
从董教授的观察和分析中不难看出，塘沽项目所强调的社会性别主流在乡村干部那里还需要做许多培训工作。这方面的工作还包括如何提升广大农村妇女自我的社会性别意识，否则，即使未来通过政策甚至法律调整将村委会中妇女需要占一定比例写得很明确，但实际上要使她们在村级治理中发挥应有的作用仍然会有许多限制因素。同时，提高村委会成员中妇女比例可以为妇女在村级治理中发挥作用提供了平台，但这与让她们真正发挥作用毕竟是两回事。这也说明塘沽试验还有许多地方可以进一步开展一些试验示范工作，尤其是在如何提高当选妇女乃至广大妇女的能力方面。当然，我们还是要说，塘沽试验的可喜之处就在于让“娘儿们掺乎进来，还真让人刮目相看。国家早就该制定这样的政策，多给娘儿们一些机会，让娘儿们掺乎掺乎，显摆显摆，不能光把提高妇女地位放在嘴上”。
回到迁西妇联的做法上（为了便于对比，我们暂且称之为迁西试验），妇代会直选借鉴了村委会民主选举的机制，改革基层妇代会的产生程序，促进妇女内部的平等竞争，形成妇女政治参与的良性机制。这种新的妇女政治参与的逻辑起点是，法律面前人人平等，选票面前人人平等。这种平等，既包括男女平等，也包括所有妇女之间的平等。正是在这种平等的前提下，每一个选民都可以依照法律展开自由竞争。在这种选举制度下，有两个基本的原则：其一是由选票决定候选人，其二则是由选票决定什么人当选。正是在这种新的参与试验下，出现了两类挑战者：一是妇代会主任直接竞选村委会主任，并且一般都有少量的成功者；二是新的候选人挑战老的妇代会主任。更多的则是妇代会主任公开竞争村委员主任，结果则是女村委会委员人数的增加。在公开竞选中，妇女当选人数的增加，固然是积极变化的一个标志，更值得重视的是，公开竞选使每个村参加竞争的妇女逐渐增多，竞争者身份不再限于妇女干部，各种身份的妇女都参与竞争，这才是农村妇女政治参与的意义所在。
正是这样一种体制安排，一方面使妇女要经过妇代会这个试验场的检验，从而增强她们的自信心与竞争能力，另一方面也增强了他们在竞争村委会委员或者其他村级组织职务的技巧和能力。更为重要的是，通过妇代会的直选，还能够将妇女在农村的基层组织真正作为妇女之家来建设，因为任何一个妇女要想当选为妇代会主任，必须实实在在为妇女姐妹办事，否则就不可能有人拥护她，她也就更不能成为村委会干部，因此，这些人一旦当选村委会干部，他们会努力为妇女争取各种资源来办一些实事。或者说，她们更希望通过妇女同胞的支持，在村委会或者村党支部中占据重要职位。从这样一个意义上讲，这种机制对于提高妇女个人乃至妇女这个群体的能力都会有帮助，见案例四。
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案例四：妇代会直选改变了我的人生 这是迁西县尹庄乡高台子村2003年新当选的妇代会主任刘秀花的动情之言。刘秀花坦言：选举那天，通过自己的演讲，加上平时的为人，得到了村里多数女性的信赖而当选。这个结果既出乎村里相当一部分人的意料，也出乎自己的意料。因为：（1）自己家族太小；（2）本人没有东家出、西家进的习惯；（3）几年来从事荒滩治理，与外界接触少。 刘秀花大加赞赏县妇联创新了的选举办法，“如果这次不是我县妇联下功夫举办培训班，我可能还在沉睡；如果不是我县妇联大胆的选举创新办法，我可能不会有施展自己才能的机会。因为以前的我，对弱势群体极具同情心，但叹息自己无力挽救；对改变家乡贫穷落后的面貌极具责任感，但苦思冥想无良策；对妇女在家庭、社会地位中不平等待遇深感悲哀，但没有丝毫的参政意识。” 刘秀花没有仅仅把自己当选妇代会主任作为一个荣誉，更把它当作一份责任和一次机会：“一个石头落地（选举），另一个石头又压在了心头。以前当妇女主任，把更多的精力都放在搞计划生育上，现在计划生育搞好了，有更多的空闲时间来考虑妇女发展的问题。”她和妇女姐妹们商量，决定从以下几个方面开展工作： 一是组织村里的妇女参加培训，提高她们各个方面的素质；鼓励他们看看外面的世界，直接参与到市场经济建设中。“妇女能真正自食其力，不被男人供养，说话才有底气，腰杆挺得才硬，在家庭中的平等地位才能有所实现”。 二是普及法律知识，让全村妇女们做到知法守法，当自己的合法权益受到侵害时，会用法律武器保护自己。 三是针对本村有丰富的水资源和林地资源，打算组织有养殖经验的妇女从小型散养逐步向规模化、效益化养殖过渡。 四是把大街上那些没事打麻将的闲散妇女组织起来从事手工业加工，恢复传统的织布手艺。并打算搞一个纺线、织布、加工成品的合作社。 摘自迁西县妇联提供的经验交流材料。 |
陕西妇女理论婚姻家庭研究会在合阳县的项目策略是，通过在广大农村开展社会性别主流化的培训，提高妇女的参选参政意识，从而增加妇女在村委会成员中的比例。项目之所以采取这样的途径，一是因为自身是一个非官方组织，没有太多动员和整合其它社会资源的力量；二是基于合阳县的实际情况。合阳县妇女当选村委会委员的比例与妇女自身的意识有很大关系。2002年第五届村民委员会换届选举结束后，全县选出女村支部书记5人，女支部副书记4人，女村委副主任2人，女支部委员83人，女村委会委员179人，其中妇代会主任进支委的76人，进村委的173人，妇代会主任进“两委”的比率为75.6%。这个结果比第四届有了很大退步，第四届村民委员会换届选举后，全县选出女支部书记8人，副书记3人，女村委会主任3人，副主任10人，女村委会委员249人，女支委委员83个，村妇代会主任进“两委”班子的比率达到93.2%。根据陕西省妇联的调查研究，主要原因是被提名妇女基本采取等待态度，“既然村选委会把我提上了，一切顺其自然，群众信任我，选我我就好好干；群众不选我，我就回家做生意，无所谓，我不会为此做什幺动员工作的”是多数被提名女候选人所持的态度。
面对这样的现实，项目组试图通过培训20名能够承担社会性别培训的本地培训者，然后让她们去培养150名农村妇女积极分子，并使她们具有社会性别意识、知晓村委会选举法、具有一定社区发展计划和领导能力。这样一来，不仅使她们能够积极主动参选，当选后也能实实在在为村级治理中贡献力量。更重要的是，这样的策略还在于如何推动妇女进入核心领导层，说白了就是要当上党支部书记或者村委会主任，从而增强她们在村级治理中的作用力度和强度。目前，一切准备工作都基本到位，就让我们静候佳音吧！
当然，如果我们将这种试验和前面两种做个比较，它既有了塘沽项目以政策做排头兵的政策导向优势，也有迁西项目提升妇女自我参政意识和自身参政能力建设的内容。但有一点需要给予特别关注的是，如果合阳的选举时间在12月份以前进行，参与投票的主体（如上界参与投票的妇女就占了60%以上）是妇女，那么会不会出现妇女自己不信任妇女的情况，因为这种策略本身从制度安排上缺失了迁西试验将妇女自身通过妇代会组织起来的制度基础。希望我们的这种担心不会发生。
其次，项目对促进社区发展起到了推动作用。总体上来说，妇女进入村委会或者村级治理的工作班子中对于促进社区发展将会产生许多积极影响。许多研究报告也做出了有力的分析，如董江爱教授在其回访塘沽项目区的报告中就提到：村民更看中妇女当选村干部，因为相对于男性村干部而言，女村干部更容易得到村民的信任和认可。他们普遍认为女村干部塌实、不浮躁，仔细、细腻，责任心强，平和、容易与人沟通，可以接受别人的意见和建议，在农村治理中发挥着男性干部不具有的作用，更重要的一点是妇女干部的工资比男性干部低，村民的负担会稍微轻一些。据统计，塘沽区村民对妇女干部的满意率为70%，比对男干部的满意率高6.9个百分点。项目评估所调查的7个村委会的样本农户有73.4%的农户给妇女候选人投了支持票，其中最高的村为91.9%，最低的村为22.7%。
当然，如果对比三个项目的做法对目前或者潜在的社区发展的影响，我们认为，从长期来说，也许迁西试验将会对社区发展起到更大的促进作用，道理很简单，迁西试验不仅增加了妇女在村级治理中的代表数量，而且通过基层妇女组织的发育，从长期来说会增加妇女作为一个群体与村委会乃至乡镇政府的谈判能力。陕西合阳的做法如果成功的话，将会使妇女参与村级治理处于高位，从而有利于整合村社资源，提升妇女在整个农村发展中的地位和作用。比较而言，塘沽试验解决了妇女参与村级治理的渠道问题，至少已经有妇女代表在村委会了，村社决策时就不会把妇女的声音给忘了。但如果妇女的声音和身影要获得全面提高的话，除了通过增加培训，提高她们的责任意识外，还应该想办法让她们进入到核心领导层，这也许是如何提高农村妇女在村级治理中要考虑的一个重大问题。
再次，项目推动了地方治理制度的完善。评估发现，以推动妇女的政治参与为目标的项目，在很大程度上也推动了地方治理制度的完善和创新。一方面，要求选举制度更加符合村民的愿意，操作也需要更加规范。以提高妇女当选村委会成员比例项目的实施，在很大程度上带动了村里其他选举如村民小组长、村民代表、甚至村委会的选举制度本身向着规范化方向迈进。另一方面，要使妇女民主参与政治的渠道和途径畅通，比较具有持续性的做法是以妇女内部的平等为基石，通过妇联组织创新，直接选举妇代会主任，进而以妇女为整体参与村委会的选举，从而实现男女平等竞争。要做到这一点，就需要改善整个的乡村治理结构，正如田小泓所指出的：如果要实行所有妇女一律平等的原则，就意味着妇联组织的更新，妇代会就要实行民主化。这对于妇联组织是一次全面的挑战。面对村民自治的洗礼，妇联组织需要在村民自治建设中进行自我更新。从一定意义说，这种自我更新的力度如何，将直接影响着基层妇女组织的发展方向。而如果以更新妇联组织为重要工作内容，则意味着农村妇女政治参与的政策方向和工作目标需要适时调整，使其进一步面向全体妇女，以全体妇女的意愿为依归，定期通过民主程序更换基层妇女组织的领导人。这样的政策导向，对于妇联组织提出了更高的要求，需要进行多方面的政策调整。只有如此，妇联组织才会实现历史性的变化，从而在民主与法治的条件下更广泛和更紧密地联系广大妇女，代表广大妇女，全面促进妇女的政治参与（田小泓，2003年）。
第四，项目促进了国家宏观政策措施的调整。以上三个项目都有一个共同点，就是如何为政策的调整和完善做出贡献。塘沽试验一开始就是要通过项目的试验来探讨从政策上提高妇女当选村委会成员的比例。通过试验，项目得出的结论是：“政策在村委会选举中的导向作用行之有效，可以明显改善妇女当选村委会成员的困难状况”。并认为塘沽的创新政策为制定全国性的政策奠定了实验基础（刘筱红，2005年）。正是基于这样的评价，项目组还起草了《提高农村妇女当选村委会成员比例的法律建议》和《促进农村妇女参与村民自治的总体建议》两份政策报告，交有关部门参考。
迁西试验不仅为促进妇代会直选总结了经验和具体的操作办法，而且为如何将农村妇女作为一个整体纳入村民自治的主流中创造了许多好的经验和做法，我们有理由相信，当这样一套经验和操作办法在更大范围内获得成功和进一步完善后，也将对促进国家的政策变革起到极其重要的作用。
正在实施阶段的合阳试验在政策上一开始就走入高位，如2005年4月30日中共陕西省委组织部、陕西省民政厅、陕西省妇女联合会联合发出“关于做好全省村级党组织和村委会换届选举工作中妇女参选参政工作的意见”，就对村委会换届选举各个环节妇女的参与提出了基本要求：村选举委员会应有1名妇女参加；在全省村委会换届中，每个村应有女性候选人；每个村委会班子中应提倡有一名女委员；每个县（区、市）的村委会中女主任数不少于3人，经济发达、人口较多的县（市、区）女村主任的选配应不少于5人；在选举村民代表时，女村民代表的比例不少于25%。
三、初步结论和建议
1、初步结论。评估小组尤其从项目的社会性别公正的视角出发，关注福特基金会政府治理项目对广大农村妇女参选参政所做出的贡献。评估小组所选择的三个研究案例，不仅是由不同性质的机构执行的，而且项目所采取的策略也有很大的不同：天津塘沽项目是由民政部直接执行的，所采取的策略是将社会性别意识纳入主流、通过主流社会的推动来改善农村妇女民主参与状态的路径，探索了一条由政府主导、以政策干预为手段、联合社会各界共同推动农村妇女参与村级治理的路子；河北迁西项目是由具有准官方性质的县妇联组织实施的，项目的技术路线是依托妇联自身的优势，积极争取政府有关部门的支持，以妇代会直选为突破口来增强妇女参选村党支部和村委会委员的机会和能力，并通过选后的培训（社会性别、参政意义和选举知识等）来加强妇女的参与意识、竞争能力和加强她们在村级治理中的作用；陕西合阳项目是由非官方机构陕西妇女理论婚姻家庭研究会组织实施的，项目走的是通过提升社会性别意识来推动农村妇女的自我觉醒，并通过培养妇女积极分子的参选参政能力，从而积极主动加入到村民自治过程中去的路子。
评估小组在对这三个项目进行对比分析后得出以下结论：一是项目确实对提高农村妇女参与村级治理的能力做出了贡献：项目使《中华人民共和国村民委员会组织法》（以下简称《村组法》u）赋予妇女参与村民自治的权利得到了真正体现，至少是站住了位置，迁西项目还通过妇代会直选可能将妇女组织起来，以群体的姿态参与村级治理事务，而合阳项目采取的高位培植战略，可能既让妇女在村治中有了位置，而且有了决策权；二是项目对促进社区发展起到了促进作用，这既与妇女有了位置甚至是决策权有关，而且与妇女塌实、责任心强等优点有关；三是项目对推动地方治理制度的完善做出了贡献，一方面，项目使选举制度更加符合村民的意愿，在操作程序上也更加规范，另一方面，迁西项目将妇代会直选作为突破口，并以妇女内部的平等为基石，将推动全体妇女乃至全体村民参与村级治理；最后，项目在促进农村妇女参选参政政策的调整方面将会有积极反响。
我们有理由相信，所有这些好的经验和做法，都将对即将修改的《村组法》产生重大的借鉴意义，并为各地探索更加行之有效的实践经验提供参考。
2、建议。从以上的分析中不难看出，社会性别公正是社会公正的重要组成部分，没有社会性别意义上的公正就不是社会公正。这一点，对于中国农村治理来说尤其重要，因为中国农村从一般意义上讲，女性人口占总人口的一半，而长期居住在农村的女性人口接近农村常住人口的60%。没有妇女参与的村民自治因此也就不可能是完整意义上的村民自治，更不可能是具有社会性别公正的村民自治。由此可见，如果村民自治是我们乡村民主建设的目标，则社会公正、尤其是性别公正应该是检验这种自治成果的基本标准。而要实现真正意义上的村民自治或者说具有社会性别公正意义上的村民自治，广大农村妇女的政治参与程度既基本的途径，也是根本的目标。
再具体一点说，只有广大农村妇女广泛的政治参与并从参与中得到意识的提升和能力的增强，才可能实现社会性别意义上的公正乃至全面的社会公正，才可能从真正意义上实现村民自治，进而提升中国的乡村民主水平。这也就是说，村民的广泛参与、特别是广大农村妇女的积极参与是搞好村民自治建设和实现社会公正的前提条件。换句话说，只有当广大农村群众成为村民自治的主体，并积极参与到与自治有关的活动中去，才可能实现真正意义上的村民自治。这里，村民作为自治的主体至少包括三个基本的要素：他们是决策的主体；是行动的主体；是受益的主体。这三者之间是一个递进的关系，没有决策的主体，行动上的主体就可能是虚拟的，而如果没有行动上的主体做保证，就不可能成为受益的主体。
但是，目前我们遇到的最大问题是如何让广大农村居民参与到村级事务的管理中来？也就是说，如何使广大农民群众成为村民自治的主体？用参与性方法比较时髦的话来说就是：谁来参与？为什么要参与？如何参与？参与到什么程度？对于这样一些问题的回答，不仅法律上没有解决，如《村组法》本身就没有明确村民自治的主体到底是谁，是村委会还是广大村民？村民参与村民自治的活动能够得到什么样的好处？如何有效地参与到除民主选举以外的民主决策、民主管理和民主监督中去？对于谁参与的问题，《村组法》对广大妇女的参与，实际上也只解决了一个名义上的途径问题，即规定村委会成员中应有适当名额的妇女，但如何真正让妇女有其位，且能够发挥作用却是个远没有回答的问题。而在实践中，尽管中央政府强调要充分发挥广大村民在村务公开、民主理财等方面的作用，但却没有太可行的办法。
既然我们上面的分析已经明确：村民自治的主体应该是广大村民，包括广大的农村妇女，那又该如何定位政府部门、民间组织和资助者的角色呢？从理论上来说，我们认为，政府部门的作用就是制订切实可行的政策措施和法律法规，并监督和指导这些政策法规的有效执行。为了促进社会公正，政策法规也包括如何保护弱势群体的基本权利得到满足，如通过政策来保障妇女在村民自治中的政治参与权。“最基本的权利不是别的，正是个人的成员资格和公民资格，没有积极的公民参与，这种成员资格或公民资格就不能真正实现，个人也就无法享受到充分的权利”（俞可平，2005年，第299页）。换句话说：“只有通过积极的政治参与，个人的权利才能得到最充分的实现”（俞可平，2005年，第299页），也才谈得上社会公正。
而谈到民间组织的角色，在中国，适应于政府机构和政治体制改革的需要，民间组织需要承担起如何将老百姓的呼声反映到政府有关部门，并积极协助老百姓和政府有关部门实施好有关政府政策。同时，应采取有效措施，指导老百姓试验示范有效的社区管理新机制和新模式，并有效地传达到政策的制定者和执行者那里。
为了使政府部门制定和实施好有关政策，并让民间组织在这个过程中起好协助者的作用，资助者，尤其是像福特基金会这样一些以鼓励创新为使命的基金会，应起到润滑济的作用，将有限的资源用于支持政府有关部门以及民间组织开展一些促进政策有效性的试验示范。一方面对已有政策措施的完善提供参考意见，另一方面，通过试验示范，为新政策措施的出台提出意见和建议。应密切关注现在出现的不同的提高妇女政治参与模式的发展方向，尤其要关注本报告中提到的塘沽试验、迁西试验、合阳试验以及梨树试验等的发展方向，在一到二年后对这几种试验进行系统研究，以便为《村组法》的修改及其它有关法规的出台提供更可靠的参考。在可能的情况下，可以考虑将迁西试验和合阳试验结合起来进行一种新的试验，即以妇代会的选举为突破口，通过提升社会性别意识提高妇女作为一个群体的参选和参政能力。
参考文献
1. 陈 涛：“经济能人背景下的村级治理——湖北栗树村调查”，见李连江主编，《村委会选举观察》，天津人民出版社，2001年；
2. 陈雪莲：“弱势群体公共参与：准行政性群众组织的作为空间——河北迁西妇代会直选研究”，2002年；
3. 董江爱：“社会性别对农村妇女政治参与的影响”，《中国改革（农村版）》2004年第6期；
4. 杜 洁：“将性别平等纳入基层自治政策——湖南有关促进妇女参与村委会选举政策个案研究”，见民政部基层政权和社区建设司编，《妇女参与村民自治有关资料汇编》，2005年6月内部印刷；
5. 李惠英、田晓红：“制约农村妇女政治参与相关因素的分析：村委会直选与妇女参政研究”，《中华女子学院学报》2003年第2期；
6. 李绪勤、王敏：“农村基层民主建设中的妇女参与：从对茅坪镇的调查看农村妇女参政问题”，《湖北社会科学》2003年第2期；
7. 刘筱红：“塘沽模式：将社会性别意识纳入村民自治主流——《提高农村妇女当选村委会成员比例政策创新示范项目》评估报告”，2005年；
8. 孙柏瑛：《当地地方治理：面向21世纪的挑战》，中国人民大学出版社，2004