近日，由中宣部、最高检、公安部、民政部、司法部、卫生部以及全国妇联七部门联合制定的《关于预防和制止家庭暴力的若干意见》(以下简称《意见》)正式出台。《意见》称，公安机关应当设立家庭暴力案件投诉点，将家庭暴力报警纳入“110”出警工作范围，并按照《“110”接处警规则》的有关规定对家庭暴力求助投诉及时进行处理。该《意见》的出台，预示着我国反家庭暴力进入一个新的阶段。那么，《意见》是在怎样的背景下出台？对预防和制止家庭暴力有怎样的作用？对比以前相关规定最大的突破在哪儿？该《意见》的出台将有怎样的意义？

出台《意见》的社会背景。家庭暴力的存在,首先危害婚姻的感情基础，继而使赖以建立家庭的感情基础逐渐受到损害以至荡然无存,使婚姻和家庭关系分崩离析。在我国家庭暴力的概念是在1995年第四次世界妇女大会之后正式进入公众视线的。目前我国家庭暴力的投诉量较高，有的家庭暴力案件情节比较严重，包括精神伤害、性暴力伤害等；特定人群遭受家庭暴力的现象值得关注，包括儿童、老人、妇女，其中女性农民工尤其值得关注。据国务院《中国妇女的状况》白皮书介绍，目前，我国的离婚率为1.54‰。在每年解体的约40万个家庭中，1/4缘于家庭暴力。全国妇联2004年的一项调查显示：我国大约有30%的家庭存在不同程度的家庭暴力，这之中，95%以上都是丈夫对妻子的暴力。长期遭受暴力的妇女每每在精神上处于惶恐和受惊吓中，在一定程度上丧失了自信和自尊，性格敏感、脆弱、孤僻、自我封闭。此外，被压抑的恐惧和憎恨往往会导致“以暴制暴”的反抗，而家庭暴力导致女性暴力犯罪的因素很突出。对于家庭里夫妻之间、父母子女之间的暴力事件，传统观念认为“清官难断家务事”。如今，在制止家庭暴力上，虽然有妇联和相关民间组织等部门的介入，但缺乏政府相关部门的统一协调机制，至于制止家庭暴力的相关法律法规的建立更是严重滞后。在这样的现状下，《意见》的出台刻不容缓。

《意见》的突破性。一是明确了对家庭暴力的界定。过去我国没有对家庭暴力这一概念进行明确界定，司法解释里界定的家庭暴力是已进入司法程序的，大多是比较严重的家庭暴力，在适用上可以说范围相对狭窄。该《意见》虽沿用了司法解释里的概念，但还是填补了司法程序以外在界定问题上的空缺。《意见》第一条就明确了家庭暴力的概念，是指行为人以殴打、捆绑、残害、强行限制人身自由或者其他手段，给其家庭成员的身体、精神等方面造成一定伤害后果的行为。二是明确了公安机关必须出警。该《意见》第八条称，公安机关应当设立家庭暴力案件投诉点，将家庭暴力报警纳入“110”出警工作范围，并按照《“110”接处警规则》的相关规定对家庭暴力求助投诉及时进行处理。对此，公安部治安管理局有关负责人表示，此前，由于缺乏授权，警方介入家庭暴力缺乏准则依据，该《意见》的出台弥补了这方面的缺憾。据介绍，过去在查办家庭暴力案件时，公安机关往往会根据案情将其或归入一般婚姻、家庭纠纷，或归入伤害案件。新出台的《意见》将家庭暴力作为单列案件类型，以便警方介入时能够在法律允许的范围内更有针对性地开展查办工作，最大限度地预防和制止家庭暴力犯罪的发生和蔓延。有利于及时制止、预防家庭暴力危害的扩大，保护和保障儿童、妇女和老人等家庭弱势成员的权益。三是明确了人民检察院要加强对家庭暴力犯罪案件的法律监督。《意见》规定，人民检察院要加强对家庭暴力犯罪案件的法律监督。对人民检察院认为公安机关应当立案侦查而不立案侦查的家庭暴力案件，或者受害人认为公安机关应当立案侦查而不立案侦查，而向人民检察院提出控告的家庭暴力案件，人民检察院应当认真审查，认为符合立案条件的，应当要求公安机关说明不予立案的理由。人民检察院审查后认为不予立案的理由不能成立的，应当通知公安机关依法立案，公安机关应予立案。对人民法院在审理涉及家庭暴力案件中作出的确有错误的判决和裁定，人民检察院应当依法提出抗诉。四是明确了民政、司法行政、卫生等部门的合作机制。《意见》第十二条称，民政部门救助管理机构可以开展家庭暴力救助工作，有条件的地方要建立民政、司法行政、卫生、妇联等有关方面的合作机制，过去我国对家庭暴力的救助制度尚未建立，对受害者进行救助，虽然法律有规定其所在单位、居委会、村委会等基层组织给予劝阻，但操作性差，具体责任不明确，各个机构之间也没有建立互动的合作机制。预防和制止家庭暴力，必须依赖包括公安、司法、卫生、民政及相关非正式社会系统等的同时介入。此前，各个机构也都在为反家庭暴力工作努力，但是部门之间并没有建立互动的合作机制，缺乏联动性。而此次《意见》的出台最大的突破点，在于明确了家庭暴力是一种综合性的社会性的问题，明确了相关部门的具体职责，加强了各个部门之间的强强合作。五是明确了公安机关和医疗人员固定证据的责任。《意见》规定，公安机关受理家庭暴力案件后，应当及时依法组织对家庭暴力案件受害人的伤情进行鉴定，为正确处理案件提供依据。医疗人员在诊疗活动中，若发现疾病和伤害系因家庭暴力所致，应对家庭暴力受害人进行及时救治，做好诊疗记录，保存相关证据，并协助公安部门调查。六是明确了对受害人的心理关怀。《意见》规定，有条件的地方要建立民政、司法行政、卫生、妇联等各有关方面的合作机制，在家庭暴力受害人接受庇护期间为其提供法律服务、医疗救治、心理咨询等人文关怀服务。

亟待制定一部家庭暴力防治法。家庭暴力作为一个世界性的人权问题在国际和国家的层面越来越受到重视和关注。很多国际公约直接或间接的制定了反对家庭暴力的相关规定，如《消除对妇女一切形式歧视公约》、《消除对妇女暴力宣言》等。目前我国虽还没有一部专门的反家暴法，但相关规定在《宪法》、《婚姻法》、《妇女权益保障法》、《刑法》、《治安管理处罚法》、《民法通则》、《继承法》等法律以及26个地方立法和最高人民法院的相关司法解释中都有规定。可以说我国的反家暴法律体系正在形成。当然，也还存在立法理念比较陈旧，规定过于原则，对受害者的保护不到位，对施暴者的惩诫乏力等问题。因此，完善现有的立法，解决制约反家暴事业进步和发展的瓶颈问题仍是当务之急。目前，我国相关法律法规如《婚姻法》、《妇女权益保障法》等，对家庭暴力行为虽都有禁止性规定，但缺乏可操作性。家庭暴力是一种特殊暴力，具有一定的隐蔽性，所以对家庭暴力的预防和制止必须制定专门的、具体的和细化的法规。因此，呼吁并期待《家庭暴力防治法》早日出台。有法可依是反家庭暴力的首要条件，我国的《中华人民共和国婚姻法》、《中华人民共和国妇女权益保障法》、《中华人民共和国未成年人保护法》等法律法规中，都有对家庭暴力的相关规定，但这些法律都存在不足之处。比如现行法律法规对家庭暴力缺少具体法律责任这一环节，婚姻法中对家庭暴力的法律后果，只是离婚的理由和损害赔偿的依据；妇女权益保障法中，有对家庭暴力可以依法提起民事诉讼的规定，但没有明确具体承担怎样的民事责任。出台《意见》可以解决目前我国反家庭暴力过程中存在的部分问题，但意见作为一个行政法规、规章，只能规范和加强行政领域，不可能突破现有的法律层面，存在一定的局限性。目前很多国家，都制定了防治家庭暴力的专门法律；对家庭暴力案件的范围、表现形式、社会救助、司法救助、法律责任等都有具体规范。我国反家庭暴力所面临的问题，亟待通过制定一部家庭暴力防治法来解决。此次《意见》的出台，仅是以一种文件形式对反家庭暴力工作予以推动，而我国反家暴工作的重点目标就是在国家层面推动反家暴的专门立法，力争解决建立家庭暴力的预防措施，规范对家庭暴力的处理程序，明确有关法律责任。反家暴立法工作也得到了全国人大以及全国政协的支持，目前，全国人大正在进行反家暴立法工作的调研。如何防止家庭暴力，如何使得我们身边没有暴力，这就需要全社会的共同努力。从司法角度，建立一套有效的制止家庭暴力的法律措施，使施暴者承担责任；从社会观念层面，积极倡导两性平等，相互尊重的和谐理念；从文化角度，形成反对家庭暴力，鄙视施暴者的一种文化氛围，让家庭暴力从熟视无睹变成“老鼠过街，人人喊打”。