一、概况：扶贫开发的重要成果
霍山县实施的贫困村社区基金（又叫社区发展基金），是指政府机构向贫困村（或村民组）无偿提供一笔资金，由村（组）通过管理小组按照一定规范在本社区内有偿周转使用，帮助各家各户发展经济，增收脱贫。社区基金源于霍山中荷扶贫项目，被认为是“霍山模式”的重要组成部分，到目前经历了三个发展阶段：
第一阶段，1999—2003年，“中荷扶贫项目”积极推行参与式扶贫模式。为了解决山库区贫困农民的资金困难，项目办先后投入资金47万元，建立了43个贫困社区基金。到“中荷项目”结束时，所有社区基金还款率都达到100％，达到了预期的扶贫目的。
第二阶段，2003年“中荷项目”结束后，县委、县政府认为，社区基金在帮助农民增收、为民办实事等方面都发挥了重要作用；于是决定在全县推广，动员县扶贫办、库区办、组织部等相关单位新建了61个社区基金小组，整合了200万元资金用于贫困村社区基金建设，其中30万元由组织部建立农村党员发展互助资金，60万元“以奖代补”巩固原有的社区基金小组，110万元新建了50个资金小组。
第三阶段，2006年，社区基金获得安徽省扶贫办和财政厅的关注和支持，把我县列为全省“贫困村社区基金”试点县之一，扶持资金100万元建立了50个“贫困村村级发展互助资金”，成立了“村级发展互助资金协会”，从而使社区基金得到进一步深化和提高，推动了项目的可持续发展。
到2006年底，全县共吸纳中荷扶贫项目资金、社会帮扶单位资金、库区扶贫资金、财政发展资金313.4万元（包括今年省支持的100万元），农户自筹资金15.5万元，建立社区基金小组154个；其中以农村党员支部为单位组建的占20%，还有少数以妇女和同一发展项目农户组合而成的基金小组。社区基金覆盖全县16个乡镇60个行政村，其中整村推进重点村49个，4380户家庭，16200人直接受益。到2006年10月底，累计贷款户6225户，累计发放贷款648万元，收回到期借款329.2万元，到期还款率98.8%。社区基金实施以来，引起国内外扶贫机构的广泛关注，先后有印度、澳大利亚、柬埔寨、香港乐施会、国际小母牛、安泽国际救援协会等十多个国际扶贫组织以及中国社科院、湖北、云南等几十个国内扶贫机构前来考察，并受到他们的一致肯定和赞扬。
二、做法：参与式扶贫的具体实践
近年来，霍山县委、县政府认真总结了中荷项目扶贫开发的经验和教训，结合山库区贫困村实际，经过大量的调研、讨论 和试点示范，逐步建立健全了一套科学合理的社区基金管理运作机制，在选点、管理、运行、监督上采取了一系列措施，确保基金安全有效运行、真正发挥扶贫作用。
1、社区选点。2004年，霍山县实行区划调整后，行政村都比较大，每个村有30个左右的村民小组，1000个农户左右，且居住较为分散，农户联系不方便，村民相互不了解，如果以村为单位建立社区发展基金，管理、监督都比较困难。因此，霍山县扶贫开发领导组认为，以村民组为单位建立社区基金，活动半径小，借款方便，村民容易召集，农户参与社区基金的积极性会比较高。在农民自愿申请成立社区基金小组后，领导组开展基线调研、评估，以村民小组或居住相对集中的20－30个农户组成社区基金小组。
2、管理机制。社区基金建立了双层的管理运行机制。社区内部成立了社区基金村民大会和社区基金管理领导组，领导组下设社区基金管理小组和监督小组。社区基金村民大会是社区基金项目的最高权力机构，管理领导组由村民大会选举生，是项目的实际执行机构。其中管理小组负责贷款资金的审批、发放、回收和管理；监督小组由2名监督员构成，负责监督管理小组是否公平公正、按章办事，监督社区成员借款还款是否遵守章程规定，并协助管理小组管理社区内部事务。社区基金管理实行阳光操作，每轮资金发放、回收、使用情况要在社区定期张榜公布，所有帐目全部公开。管理小组和监督小组对村民大会负责，并接受社区群众的公开评议、质询和问责。社区外部建立完善的监测评估体系，各层面业务辅导员开展日常监测（乡镇）和阶段性评估（首批60%资金运作3-6个月后的县级活动）及定期评估活动（一年一次的县级活动），对评估中发现的问题及时帮助解决。
3、基金制度。霍山县扶贫工作领导组根据多年的社区基金经验设计了一个《社区基金框架性指南》。社区内部根据指南，召开全体村民大会，讨论形成一个成熟的符合当地实际的《社区基金管理制度》，对社区基金的使用范围、审批程序、借款额度、期限、利率、利息用途、借款户比例等都作出明确规定。领导组与项目乡镇、社区小组签定三方协议，每个社区小组支持2万元左右的项目基本金。同时，建立基金配套制度，要求凡是参与项目农户，每户自筹100—200元不等的配套资金纳入小组基金帐户，目的是一方面壮大基本金规模，另一方面增加农户对基金的重视程度。县领导组要求每个社区都要建立财务管理制度，统一计账方法，并为每个社区提供统一的票据。
4、成功标准。从扶贫角度出发，该项目是针对发展资金短缺和贷款难的农村低收入人群（尤其是妇女），向他们提供一笔资金，帮助解决发展生产的资金困难，同时通过村民自我管理，自我监督，增强村民自我发展能力，变过去救济、送钱送物等输血式扶贫为造血式扶贫，提高扶贫效果。根据项目目标，确定了具体的三个量化指标：还款率必须达到100%；在项目原则下，按照小组管理制度，资金动态运转；贫困户经济收入要逐年增加。
5、政府扶持。霍山县委、县政府为实施社区基金创造了良好的发展环境。县政府连续两次常务会议把社区基金作为一项重要议题讨论。2006年5月，县委、政府专门成立了以常务副县长为组长，组织、财政、扶贫、农委、妇联、环境扶贫发展中心等相关单位组成的社区基金领导组和评估组，确定了乡镇辅导员，制定了《霍山县社区基金实施方案》，出台了《霍山县人民政府关于加强社区基金管理的实施意见》，举办了多次社区基金培训班，积极提高社区基金管理人员的素质。
6、参与式理念贯彻始终。参与式理念是社区基金的灵魂。社区基金秉承中荷项目的参与式扶贫理念，重视各个层面的全程参与。在制度设计过程中，领导组运用参与式方法，广泛组织各个层面交流讨论，形成共识，产生规范性制度化文本。在具体实施过程中，充分尊重村民意愿，依靠村民自我发育、自我管理、自我监督、自我教育，外部机构不包办代替，只起引导、服务和监测作用。
三、成效：新农村建设的有效载体
社区基金实施以来，起到了良好的经济效益和社会效益，有力地推动了扶贫开发进程，特别是社区基金的“参与式”、“农民主体”理念的贯彻实施，在提高农民素质、建设和谐农村、改善乡村治理等方面发挥了积极重要的作用，为新农村建设提供了富有活力、扎实有效的载体。
1、脱贫致富的“小银行”。社区基金小组在财政扶持和自己配套资金下，拥有了一个自己管理的“小银行”，农户借款方便了，胆子大了，点子多了，创业热情高涨了，农户的个体经济和村级经济都得到了较大发展。太阳乡洪家畈社区妇女熊学英家庭4口人，父母双残，妹妹年幼，她一直想改变家庭状况，但无能为力，1999年从社区发展基金中借款2000元，办起饲料加工厂，当年获纯利1000多元，后多次借用社区发展基金在本村经营副食品商店，现在年收入都在5000元以上，今年，她家盖起了漂亮的小楼房，她说“是社区基金改变了我全家的命运，让自己有了生活的勇气！”；但家庙镇吴小岭社区周正杨借款2000元购买500只鸭苗，利用自家水塘和稻谷短期饲养，3个月就获得纯利润2000元；太阳乡汤家湾社区汤仁存借款1000元购置磨浆机，每天加工一个豆腐，日获利25元，利用豆渣喂猪，半年就出售肥猪一头。一年半时间内，他先后借款4次5000元，个人创收近万元，为基金产生利息700元，这样的典型在每个社区均有体现。
2、新型农民的“大课堂”。新农村建设的关键是培育懂文化、有技术、会经营的新型农民。社区基金为贫困农户提供了学习党的方针政策、学习科技文化、开展各类社会经济活动的机会和场所，农户通过社区基金组织这个开放的“大课堂”，相互交流、学习，促进了自身综合素质的提高。主体意识不断增强。社区基金在实施过程中，始终赋予贫困农户的知情权、参与权、监督权，发动群众全过程参与基金项目的决策、实施和监督。农民观念也从“要我脱贫”转化为“我要脱贫”，加快发展、脱贫致富的干劲倍增。这种“授人以渔”的扶贫理念不仅使贫困农民成为脱贫主体，真正享受到扶贫权利，获得扶贫收益，而且充分调动了农民自我发展的积极性和主动性，使他们逐渐成为发展和建设的主体。信用意识不断提高。受传统扶贫方式影响，扶贫贷款谁贷到谁就有本事，但不催不主动还，没有还款意识。由于社区基金长期的借、还款运作机制，培养了农户的信用意识，增加了按时还款的比率。但家庙镇仓房社区有一农户借款到期后不想还，管理小组人员上门催收并进行了说服教育，该社员最后主动把借款还清。这件事例教育了社区小组的其他群众，目前该小组所有农户借款没有一个需要催收，到期全都主动还款。民主观念不断深化。在实施过程中，社区基金通过引导，使农户在思想上真正认识到项目是“自己的事”，自觉地参与项目设计、项目决策、项目实施、项目监督等各个环节，从而有效地实现了社区基金与农户的良性互动。同时社区组织每个成员都有表达意见、参与选举、管理事务、实行监督的权利和机会，使社区内部事务都置于“阳光”下，有力提高了农民的民主意识和参与意识，推进了基层政权建设和村民自治进程。综合素质不断提升。在项目原则下，社区小组的村民必须讨论制定具体的制度，达成共识，共同管理。特别是管理小组成员通过参加项目培训和实际管理协调工作，不断与外界接触和交流，他们的管理能力、组织能力逐渐得到提高，见识不断增长。定会庵社区韩克桥是管理小组会计，通过几年的锻炼，如今能帮外部代帐。同社区韩克志，刚开始参与社区基金时，他一句话要断成三句讲，现在是能写会道。
3、干群关系的“润滑剂”。在社区基金实施过程中，一些政府部门和乡镇政府成为基金运作的支持者、服务者。县扶贫办负责项目的牵头协调工作，县农委负责农民的科技培训服务，乡镇政府和村两委负责项目组织实施及其它外部保障工作。在实施过程中，工作人员能够充分尊重农民的表达自由和合理利益诉求，从而加强了党和政府与社区农民的沟通联系，为党和政府倾听群众呼声、调节农村社会矛盾问题建立了重要的桥梁和纽带。特别是广大扶贫工作者深入交通不便的偏远山区，提供热情周到的服务和技术指导，受到了贫困农民的普遍欢迎。一些农户说，过去乡镇干部是“催粮要款”，现在是“上门送暖，发展生产”。社区基金改善了干群、党群关系，使党和政府在人民群众中的形象得到改善和升华。
4、和谐社区的“推进器”。社区基金营造了和谐社会环境。受小农意识的影响，原来农村的家家户户各忙各的，单打独斗，互不相干。现在因为管理资金的需要，小组成员要定期开会，大家在一起讨论、交流、决策，在村组内部逐渐形成互帮、互学、互督、互促的社会风气，改善了以往淡漠的人际关系，增强了村民之间团结友爱和集体荣誉感，促进了和谐社区的建设。同时，社区基金为农村的教育、文化、卫生、法制、计划生育等社会事业发展提供了一个很好的平台，促进了农村的社会事业发展。社区基金保护了弱势群体权益。如规定大户和富裕户不能获得基金贷款，社区的贫困户和妇女优先获得信贷机会；特困户和妇女在社区基金的管理组织中必须占有一定的名额，以便让他们拥有对社区基金的管理权和决定权等等。定会庵社区基金管理小组7人中，就有3名特困户代表和2名女性成员。社区基金推进了社会性别和谐。通过举办妇女培训班，鼓励妇女参与项目实施、参与基金管理等措施，提高了妇女的社会地位，增强了她们的参与意识和自信心。
四、思考：社区基金任重道远
霍山县多年的实践证明，社区基金深受贫困群众的欢迎，作用明显，成效显著，但社区基金是在扶贫开发和中荷项目的背景下产生的，不可避免存在着时代的缺陷，需要进一步探索和改进，才能与时俱进，适应新时期新农村建设的需要。
1、功能问题。源于“中荷项目”的社区基金，它的基本功能是为贫困农民解决资金困难，培养农民自我发展的意识，从而逐步摆脱贫困。它成功实践的一个重要原因在于，农村社区的区域性及特有的熟人社会特征，能够很好地解决令商业银行头痛的信息不对称以及由此带来运行成本过高的问题。早在2001年，在吉林省梨树县就成立了姜柏林农民资金互助合作社， 2006年3月，我省明光市潘村镇兴旺村九户农民自筹资金创立了“兴旺农民资金互助合作社”，与社区基金本质上都有相似之处。省财政厅在霍山成立的“贫困村农民互助发展资金协会”也是直接借鉴社区基金的运作模式。2006年中央一号文件提出“要引导农民发展资金互助组织”，最近中央金融工作会议再次指出，要鼓励和支持发展适合农村需求特点的多种所有制金融组织，积极培育多种形式的小额信贷组织。社区基金作为一种金融组织创新，与农村金融改革和发展的方向不谋而合，事实上充当了一个先行者的角色。
但是，霍山县早期建立的社区发展基金规模偏小，发展步伐缓慢。以一个25户左右的村民组为单位，每个农户最高借款平均4000元，每轮借款户小于49%计算，该社区的基本金最高应达到4.8万元（4000元*12户），而目前有的社区基金一只有1万元左右，最少的只有8000元。这样的基金规模只适合小打小闹的庭院经济，脱贫可以，已不能适应农村经济的快速发展要求。因此，有必要按照农户实际发展水平和资金需求适当增加本金，扩大基金规模。一方面要通过增加财政资金、积极引导社会资金、吸引商业资本、鼓励农户自筹等方式，拓宽资金来源，扩大基金规模。另一方面要突破原有的村民户数限制，鼓励那些通过地缘、血缘、业缘（产业）关系组织在一起的农户，经过外部机构评估论证发育成熟，也可以建立社区基金。通过他们自筹资金、自我管理、自担风险，通过金融关系紧紧结合在一起，能逐步产生一种自我发展、滚动发展的内生动力，这样的社区基金组织就会更有生命力，金融功能会体现得更加明显。
2、发展问题。目前，霍山县主要是从扶贫角度扶持贫困村建立社区基金。在当前新农村建设的大背景下，应逐步改变社区基金单一的扶贫功能，把社区基金与“整村推进”、“新农村建设”结合起来，从而提升社区基金的发展功能。佛子岭镇建国社区基金的农户利用丰富的毛竹资源，借用社区基金扩大了毛竹种植面积，然后再配套资金办了一毛竹加工厂，他们说既能提高毛竹附加值又能让在家的妇女有一份工作，增加收入。诸佛庵镇定会庵社区在9000元社区基金启动下，办起了5户竹加工作坊，3个农户联合办起一个名优茶加工厂。经验表明，可以利用社区基金这个平台，把社区基金的组织功能、金融功能与农村“一村一品、一户一业”的产业模式结合起来，因地制宜、因势利导建立各种专业协会等合作经济组织，促进农民生产和流通的联合，改变一家一户分散、弱小和独立的生产关系，容纳更高的生产力发展要求来促进农民增收。
此外，社区基金组织的建立也为国家的财政支农资金转移提供了新的渠道。著名三农问题专家温铁军说过，假如中央政府直接与数以亿计农户打交道，从行政运作的角度看是不可能的，从经济学的角度看是不合算的。一个切实可行且成本低廉的办法，就是普遍建立农民合作组织，以此类组织为中介和载体来承接国家上万亿的支农资金转移。社区基金组织虽然只是一个小型的社区金融组织，但我们还可以物价、税收、财政、金融、流通、贸易等领域的改革，不断扩大它的经济职能，提升它的发展内涵。利用社区基金这个平台，把农村基建投入、公益事业发展、劳动力培训等财政支农资金整合在一起，减少资金分散的弊端，更好地提高支农资金的使用效益。
3、保障问题。当前，霍山的社区基金模式也存在着许多问题和矛盾，严重削弱了它的扶贫效果和发展后劲。一是农民依赖性强。一些想发展的农户也积极申请实施社区基金项目，并做好了前期的准备工作，但是，有些农户一定要等到外部支持的资金到位才开始正式运作，等靠要思想严重。二是运行成本高。建立社区基金要开展大量的基线调研、培训、服务、监测、评估等活动，这需要大量的人力、财力做支撑。并且，大量基础性工作依靠乡镇，无疑增加了基层工作的难度和成本。三是缺乏优秀的管理人员。社区基金需要有良好的外部环境，优秀的内部管理者，还要有适合本地的项目。其中农民精英和农民的真正需要是社区基金成功的两个必要条件。但由于当前贫困地区外出务工人员较多，“能人”流失严重，形成“能做好的不做，想做的做不好”的两难局面，基金的运行效果参差不齐。四是重视程度不够。少数干部认为社区基金规模小、层次低、对经济发展的带动作用小，不愿真正投入精力，扶持农民的积极性不高，导致实施的效果不好。
因此，要保证社区基金的健康可持续发展，充分发挥其在新农村建设中的特殊作用，首先要统一思想认识。必须从新农村建设的高度充分认识到社区基金的重要意义，加强领导，统筹规划，加大资金投入，加强示范引导，加大宣传力度，提高农民的积极性和主动性，消除少数干部的认识偏差，从而为社区基金的健康发展奠定坚实的思想基础。其次，要加强社区基金的指导和服务。加大社区基金内部管理、财务人员的培训工作，努力提高管理人员素质，确保社区基金运行的效率和质量。第三，要加快推进农村精神文明建设。社区基金组织是建立在农村社区熟人社会的基础之上，它在很大程度上是以道德为主要约束力，因此，必须大力推进农村的精神文明建设，繁荣农村文化，丰富农民文化生活，弘扬中华民族尊老爱幼、诚实守信的传统美德，强化社区内部的道德约束，为社区基金的进一步发展提高道德的软保障。第四，应该尽快出台农村互助资金组织相关政策法规。社区基金是在政府和扶贫机构的支持下产生的，还不是严格意义上的经济合作组织，只能靠社区小组内部的管理制度和道德约束，很难有更大的发展空间。并且，农民合作经济组织法目前还在酝酿之中，没有一部合适的法律来保障它的权益，因此，国家必须加快农民合作经济组织法律的制定，特别要赋予农民正式的金融合作权利，从法律上保障农民的金融合作权益，从法律上扫除其运作的障碍。