社区发展基金（Community Development Funds,简称CDF）作为一个新生事物，其意义已日益引起各界重视。尤其是在近几年政府和NGO的扶贫项目都有意在过去探索经验的基础上大力试点推广社区发展基金：2005年，霍山县政府借鉴中荷霍山扶贫项目经验，制定《霍山县社区基金实施方案》并整合各类资金在全县建立了43个社区发展基金试点；随后安徽省财政厅在全省三个国家级县贫困县进行社区发展基金试点。2006，世界银行和国务院扶贫办合作在广西、四川、陕西、内蒙的60个重点贫困村实施的“社区主导型发展”（CDD）项目中都涉及了社区发展基金子项目。2007年，国家财政部和国务院扶贫办在全国14个省14个贫困村开展“贫困村村级发展互助基金”（社区发展基金）试点工作正式拉开。
与此相对比的是，关于社区发展基金的理论研究却相对滞后。现有不多的研究文献主要出自项目人员或评估专家之手，由于写作者具有丰富的实践经验或有相关的评估背景，一些文章的分析已较全面且细致；但若从理论视角分析，总体仍显凌乱，分析视野仍未完全代开或深入，急需进一步整合提炼和深化分析，而从实践角度审视，现有研究主要仍停留于既有项目经验总结，而诸如对不同发展水平地区的实践做法比较和借鉴、操作中的重点难点问题（尤其是超出项目管理人员能力之外的方面）及长远发展探讨方面，现有研究显然不足。
这儿旨在在现有文献的基础上进一步整合提炼，并在若干问题上提出自己的一些分析，以为以后进一步的深入研究打下基础。
1、社区发展基金的产生背景及原因
我国社区发展基金的产生和推动与活跃在我国的非政府组织创新项目活动密不可分。我国社区发展基金目前最早可追溯到1994年贵州草海自然保护地区为了解决环境与发展问题发起的“村寨发展基金”（管毓和，1998）[1]，1998年，中荷霍山项目首国内小额信贷扶贫和草海“村寨发展基金”项目的启发设计了“社区基金”并开始试点（彭希哲，2001），1999年乐施会云南禄劝项目在认识到原有小额信贷模式的弊端后，逐步调整和实施了社区内的小额信贷项目，即社区发展基金项目。随后，社区发展基金跟随一些非政府组织的步伐在全国贫困农村地区逐步推广。
学者关于农村社区发展基金的产生背景，一般认为是在当前农村正规金融服务市场和政府失灵没能满足农村居民的对金融需求的情况之下，在小额信贷基础上创新的产物（何广文，2007）。
（1）、正规金融供给与农户金融需求长期脱节
农户的经常性风险意味着交易次数较多,借款数额较小,这与正规金融机构追求规模效益是相悖的，同时由于正规金融面对分散经营小农户信息不完备的特点和现有评估技术的局限往往要求抵押担保，以致农户进入（access）金融产品的门槛高、手续繁、交易费用高。简而言之，现有农村金融产品数量小且种类较单一，难以满足广大农户小额、分散、多样化的需求，正规金融供给与农户金融需求长期脱节，促使农户面向非正规金融和准正规金融寻求替代途径。
（2）、小额信贷基础上的创新
由于小额信贷是通过外部人员以项目方式推进的，虽然相比正规金融产品的供给有其优越性，但也同样存在信息不对称、逆向选择和运作成本高的固有弊端，而且这种外部项目的推进方式较少注重农户和社区自立能力建设，农户对小额信贷资金拥有感低、从而导致还款意识不高，贷款回收率不是很理想（何广文，2007）。
鉴于小额信贷的这些不足，项目人员调整原有运作机制，其中一个最大的改变是将小额信贷由社区外部人员通过项目方式推进改成由社区成员通过成立社区组织自主管理决策的社区发展基金。正是通过这一巧妙的转化，将来自外部的利益转化到社区内部（陶传进，2005），从而发生了诸如降低管理成本、促进自我能力建设、促进社区公共积累和公共物品提供给制建设，促进社区凝聚力和社区意识的形成等一系列神奇的变化。
2、社区发展基金的基本特点及运作模式
前面已提到，社区发展基金是在正规金融供给不足下在传统扶贫小额信贷基础上的创新产物，因此一方面，社区发展基金的操作规则与小额信贷有诸多相同之处，但另一方面，摄取发展基金又具有传统小额信贷和正规金融所没有的操作灵活方便、运作成本低、覆盖率高、还款率高、拥有感强等特点，更主要的是社区发展基金所能实现的功能已远远超过传统小额信贷模式：社区发展基金不只是农村社区居民进行自我实现的低成本的金融服务机制，而且，社区发展基金作为一种社区公共资产，使村庄拥有自主供给部分社区公共产品的能力，再者，社区公共基金的存在，奠定了一种集体利益机制和促成了社区组织管理能力的建设，从而有利于社区的可持续综合发展。换句话说，社区发展基金是建立在对社区民众的充分了解和信任的基础上，通过非市场手段以小额信贷方式满足农村社区居民的金融需求，是通过小额信贷与社区综合发展相结合，社区自选产生的管理机构对社区基金进行自我管理的一种模式。在实际运作中，社区发展基金常伴随配套服务（如信息供给、技术培训等），或作为社区综合发展项目的子项目，从而起到种子和催化剂的作用，真正促进村庄可持续综合发展。
社区发展基金运作的基本原则在于资源配置方式的自我决策、资源配置结构的自我管理和社区范围内的资源自我循环利用和滚动发展，合称“三自”运行原则。社区发展基金根据产生的原始动因和资金来源，可分成外部助推模式和内生模式，或者两者兼有的“农民参股+政府配股”模式。一般而言，影响社区发展基金运作效益的主要因素包括：（1）农户及社区的金融需求等基本状况、（2）社区的信任基础和管理基础、（3）启动金来源和产权配置、（4）基本运作模式和管理配套机制的设计、（5）政府和NGO等相关利益主体的角色与作用。其中，社区发展基金小额信贷的运作的基本要素包括：贷款利率、还款周期、财务公开机制、利息收入的分配与使用、成员报酬或补贴方案制定等。由于社区发展基金是普遍遵照“三自”运行原则的，因此，上述基本要素运作规则的设计和要求在各地有所差异，具有多样性的特点（何广文，2007）。
下面主要介绍具有较成熟运作经验的“霍山模式”和刚试行推出具有新生力量的“个人参股+政府配股”社区发展基金模式。
（1）、“霍山模式”（彭希哲，2001）
中荷霍山社区发展基金的基本运作模式和经验包括：1）以村民组为单位（20户左右），向农村贫困地区提供一笔资金（每个社区1万元左右）；2）基金所有权归全体村民所有，在社区内封闭运行；3）社区基金管理小组由全体村民民主选举产生，必须有一定的女性比例和贫困户代表，且管理小组需定期换届；4）借款户要始终保持在社区总户数的一半以下，意在发挥未借款户的监督作用；5）按照（总户数×借款最大额）/2 的原则提供原始本金，充分利用库存基金；并且最高额不超过2000元；6)利率一般要高于扶贫小额信贷或当地信用社的借款利率，以保证基金能自我运作并逐渐增加基金本金，并起到自动瞄准贫困户的机制；7）利息在支付基金运作费用以后60%以上必须纳入本金，其余部分可用于照顾特困户、社区公益事业以及管理小组的开支；8）借款用途从事的经济活动不破坏环境，不损害公共利益和他人利益，并优先照顾贫困户和妇女，等等。
实践证明，“霍山模式”的效果是显著的，尤其对于对于农户居住分散、距离市场较远的、现金收入季节性特别强（资金周转需求强）的偏僻山村（才更关注和珍惜这笔资金），社区基金更为实用，效果更好（彭希哲，2001）。但其中的几点做法有待商榷：做法3）中“管理小组需定期换届”也不一定，鉴于自然村人口基数和有管理潜质并且让社区成员信服的人数有限，上述规定可更灵活些。做法4）其实不一定，一些地方的经验和研究证明，一是只要大家关注这笔基金，并采用适当的方式方法（如将农户还贷、基金使用情况定期张榜公布），自然会产生监督和还款压力（Peer supervise）；而且如果整村农户如需要这笔资金，基金村额也能满足上述要求，仍作出上述规定显然不是很明智。
（2）、“农民入股+政府配股”社区发展基金模式[2]
这一模式目前以2007年初在河北武强地区推行的“贫困村村级发展互助资金”为典型。具体做法为：村民入股自愿申请，每股1000元中由农户出资500元，政府配股500元。对特贫困户，通过自愿申请、村民民主推荐，经村党支部、村委会认可，县扶贫办审核批准，还可赠送股份一份，即人民币1000元。借款户借款金额最高不超过5000元，借款期限最长不超过一年。同时，严格借款用项，强调项目要有龙头企业带动，并要有本小组全体成员担保。该县首批贫困村村级发展互助资金试点有5个村，重点解决这些村的贫困户发展大棚蔬菜、肉鸭养殖、奶牛养殖、蛋鸡饲养和肉猪饲养借款。
这一模式是穷人资产社会政策（谢若登，2005）思想在中国的具体实践体现，但目前该模式适合在哪种发展水平的哪些地区类型发展，及其运作效益如何都仍有待观察。但根据过去经验，“强调项目要有龙头企业带动”这一点要求有待商榷。
3、社区发展基金的作用及意义
何广文教授（2007）在对社区发展基金会考察评估后总结了社区发展基金的以下六点作用及意义：1）形成了一种有利于推动社区综合发展的机制和公共资源积累与管理机制；2）建立了积累机制与助贫扶弱的机制；3）初步建立了一种外部监管与内部监督相结合的财务监督管理机制；4）为社区培育了一种农户重复获得贷款以发展生产的机制；5）实现了正规金融机构和经典的NGO小额信贷不可能实现的农户贷款覆盖面和贷款的偿还率；6）社区基金的发展，对农村正规金融机构业务的发展产生促进作用。
基于社区发展基金的以上作用和意义，何广文教授认为，社区发展基金是一种以社区组织为载体，通过小额贷款活动及其产生的积累，将社区合作医疗保障、助贫扶弱、科技推广和社区公共产品供给等有机结合起来推动社区综合发展的机制。社区发展基金不能简单理解为小额贷款，而是一种社区可持续综合发展机制。并分析，社区发展基金之所以能取得以上绩效，是因为：1）社区发展基金是社区全体成员共同的可以使用的资源，而且利息收入属于社区积累，归社区全体成员所有，即，社区发展基金属于社区公共资产，所以，一方面，社区成员对基金由拥有感，促成了对基金和社区事务的关注（农户参与监督的动力和激励）和参与意识；同时，另一方面，社区发展基金作为一种社区公共资产，是社区公共物品和服务的来源，从而提供了社区综合发展机制的基础。2）重复贷款的机会，一方面培育了农户的信用意识，另一方面，也为农户提供了重复借款的稳定预期，而这一对未来的稳定预期又反作用于农户现在的行为，即促成农户安排产业结构调整等有长远发展安排和计划的行为，从而为农户收入增长量的变化和社区发展质的突破奠定基础。
简而言之，社区发展基金的资金综合效应，即社区发展基金的作用和意义集中表现在：首先提供了一笔生产基金，起到了促进生产发展的功能；其次创造了部分社区公共物品自主供给机制，起到了社区福利功能；再者，由于承担了社区和农户的某些基本生产生活风险，起到了一定的社保功能；最后也是很关键的，社区发展基金作为一份公共资产，提供了共同利益基础，锻炼了社区成员共同管理和决策的能力，同时促进了社区凝聚力和社区意识的形成，为社区的综合发展奠定了必不可少的软文化基础。
4、发展探讨
目前，社区发展基金在实际操作中存在的主要困难和问题有：1）启动资金问题、2）配套服务问题、3）社区基金与农村正规金融机制之间的关系问题，涉及的利益主体分别为政府、NGO和正规金融机构。理论上主要需要探讨的问题主要有1）社区发展基金的性质（所有权结构）问题，2）社区发展基金在推广和未来发展中可能遇到的问题及探讨，以及3）社区发展基金与农村综合发展两者在理论上的关系探讨（彭希哲，2001；李昌平，2005；何广文2007）。下面就上述问题分别简单谈谈。
（1）、操作层次
■启动资金问题
据了解，社区成员和发展工作者普遍对社区发展基金运作效益评价较高，但与此明显不对称的是目前社区发展基金的影响普遍有限；不少社区反映，目前社区发展基金的资金规模太小，不能充分满足社区成员的需求，社区发展基金还有很大的发展空间。
由于目前社区发展基金的启动资金来源主要来自大部分来自NGO渠道，少部分来自村集体或农户集资，而这两者的力量都有限，因此，在很长一段时间里，虽然社区发展基金运作效益显著，但只能在极少的贫困村庄试行。2005年，霍山县政府借鉴中荷霍山项目经验，整合各种渠道资金（主要是政府扶贫资金的无偿部分），仅一年内就在该县建立43个试点（中荷霍山项目过去五年才一共建立43个试点），政府的推动力和影响力再此数据中可以体现。2007，国家财政部和国务院扶贫办的“贫困村村级发展互助基金”试点采取“农民入股-政府配股”模式，农户参与的积极性高涨。
以上事实证明，在贫困村庄社区发展基金的启动资金的供给问题上，政府具有绝对的优势和不可推卸的责任（政府在此问题上的另一个优势和责任是制定相关的优惠政策）。国务院发展研究中心金融研究所高伟（2005）算过这么一笔账：社区基金的原始本金可以通过货币发行的方式（或财政扶贫注资形式），由政府扶贫部门向农村无偿提供，一般控制在每个行政村1万元左右，全国共有72万个行政村，欠发达地区远离城郊的行政村按50％的上限估算，也不过36万个，政府只需出资36亿元，就能在全部欠发达地区、远离城镇的贫困村建立社区基金。可见，政府在此方面已有所考虑。
此外，在启动资金问题上应注意的是，应根据不同村庄的具体情况考虑启动资金的筹集和构成方式。
■配套服务问题
如前面所提到的，通过对在不同地区、不同经济条件的存在社区基金实施情况的比较发现，社区发展基金对于农户居住分散、距离市场较远的、现金收入季节性特别强（资金周转需求强）的偏僻山村（才更关注和珍惜这笔资金），社区基金更为实用。但是，由于贫困村大多地处偏远山区，交通不便，农户缺少信息和技术，贷款农户很难选准发展项目，在一定程度上影响了社区基金的借贷和还款（彭希哲，2001）。有经济学常识的人都知道，资金的增值——利息是建立在一定的生产力下的利润空间基础上的，如果现有农户的生产力不能支持所贷款项的利息，无异于另一种剥削（尽管是从农户个体手中转移到该社区），这种贷款不能称得上是有效益或成功的。
因此，对于贫困地区，社区发展基金一般需有配套项目或服务（技术指导、能力建设和信息提供等）支持；或者将社区发展基金作为贫困社区综合发展项目中的一个重要子项目。这类服务目前由NGO及政府的相关服务机构担任最适宜。
■社区发展基金与正规金融的合作问题
如前面所述，启动资金方面，政府助一臂之力是没问题的。但鉴于这笔启动资金的额度仍是有限的，随着社区发展基金的进一步发展壮大，资金问题如何解决，这便涉及了与正规金融合作问题，以让让社区发展基金会承担正轨金融组织与农户之间的中介，加强两者在竞争中合作，社区组织应当加强与农村信用社的交流与沟通，探讨新的满足社区农户资金需求的方式，如可以一部分社区发展基金资金作为担保基金或风险基金向正规金融机构申请贷款（何广文，李昌平，彭希哲）。
（2）理论层面
■社区发展基金性质（所有权结构）问题
一般而言，社区发展基金的所有权归全体村民共同所有，社区发展基金相当于社区公共资产。但随着社区发展基金启动资金筹集构成方式的不断创新，这一性质也不断受到挑战。为了进一步增强农户对基金的关注程度，并考虑到基金使用的持续性，不少地区的社区基金都在原有无偿启动资金的基础上，鼓励农户以参股形式也投入一定数目的资金，从而使基金更具有合作共有的性质。对此变化设计一个问题：哪些地方适合鼓励农户参股？因为“参股”是需要资本的，参股需要在农户自愿且有能力的基础上进行，因此，在这一问题上得考虑个村庄的发展水平等。
关于社区发展基金所有权结构的另一个可能问题是，社区基金归社区成员共有，从理论上讲其特征是对内的互助和对外的排斥；随着社区人员的流动变化，特别是当村民通过参股扩大基金本金，使社区基金具有合作的性质后，投资和分红利益的分享以及初始本金所有权的不可分割性可能成为问题（彭希哲，2001）。对此问题，目前几乎还没有人研究，但目前国内外的相关实践告诉我们，基金的所有权结构可能与各地发展水平有关。在这儿，笔者打但猜想，随发展水平由低至高，社区发展基金有由“公共资产”属性逐渐向“股份合作”再向“个人发展账户”的过渡趋势，相应地，“社区发展基金”有这么一个大致的过渡形态：“社区发展基金”——“农民生产互助基金”“股份合作社”——“社区银行”“个人发展账户”。
■社区发展基金在推广和未来发展中可能遇到的问题
前面已谈到了“启动资金”和“所有权”结构在不同发展水平或基础的地方可能的差异。这儿再补充一个关于“社区发展基金适宜在哪个层次开展”的讨论。
在回答此问题之前，我想至少涉及以下几个因素：1、发展水平及农业类型对资金的需求量的影响；2、社区规模对信息分布的影响；3、社会信用与经济发展的相关性（因为社会信用影响交易圈的大小和借贷关系的成立）。
综合以上因素，初步认为，“社区发展基金”更适宜在贫困地区的自然村层次开展。
■社区发展基金与社区发展
本文在关于社区发展基金的基本特点和作用意义问题上多次提到社区发展基金对社区发展的作用：
社区发展基金能实现的功能：社区发展基金不只是农村社区居民进行自我实现的低成本的金融服务机制，而且，社区发展基金作为一种社区公共资产，使村庄拥有自主供给部分社区公共产品的能力，再者，社区公共基金的存在，奠定了一种集体利益机制和促成了社区组织管理能力的建设，从而有利于社区的可持续综合发展。换句话说，社区发展基金是建立在对社区民众的充分了解和信任的基础上，通过非市场手段以小额信贷方式满足农村社区居民的金融需求，是通过小额信贷与社区综合发展相结合，社区自选产生的管理机构对社区基金进行自我管理的一种模式。在实际运作中，社区发展基金常伴随配套服务（如信息供给、技术培训等），或作为社区综合发展项目的子项目，从而起到种子和催化剂的重用，真正促进村庄可持续综合发展。
社区发展基金的资金综合效应，即社区发展基金的作用和意义集中表现在：首先提供了一笔生产基金，起到了促进生产发展的功能；其次创造了部分社区公共物品自主供给机制，起到了社区福利功能；再者，由于承担了社区和农户的某些基本生产生活风险，起到了一定的社保功能；最后也是很关键的，社区发展基金作为一份公共资产，提供了共同利益基础，锻炼了社区成员共同管理和决策的能力，同时促进了社区凝聚力和社区意识的形成，为社区的综合发展奠定了必不可少的软文化基础。
至于为什么社区发展基金能起到上述作用（理论研究），及现实中社区发展基金又是如何起到上述作用的（实践研究），目前的研究仍停留于表层分析，未能给人满意答案。因此，关于“社区发展基金与社区发展”的问题在新农村建设背景下无论在理论上还是实践上都具有相当探讨价值。
主要参考文献
[01]高伟，农村金融空白，社区基金补位？《21世纪经济报道》2005年4月6日
[02]何广文，农村社区发展基金的运作机制及其绩效诠释，[J]经济与管理研究，2007/01
[03]李昌平，石门坎的“社区发展基金”，[J]银行家 2005/09
[04]彭希哲，社区基金在农村可持续发展中的作用，[J]中国农村经济，2001/09
[05]陶传进，“SKY村社区管理模式分析：成功的条件”，载于《环境治理：以社区为基础》，社会科学文献出版社，2005
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[[1]]参见: 在保护与发展之间——摘自“草海的痛”，《中华工商时报》 2001年2月23日；以及管毓和，邓仪，草海村寨发展信用基金的建立和运行，1998，载于贵州PRA网。
[[2] ]贫困农户当上“银行股东”，《农业科技报》，2007.3.20；湖北武强“穷人银行”探索扶贫新形式，来源，天涯社区经济论坛，2006.12.20