摘 要:资产社会政策着眼于穷人的未来和可持续生计。激励并协助穷人建立和积累资产，不仅有利于增强穷人的自信心，提升其人力资本，而且有助于增加社会资本存量，增强穷人抵抗各种风险的能力，并最终使穷人脱离贫困。资产社会政策所具有的经济、社会、心理等多元福利效应，对完善农村社会救助、推动农村救助的可持续发展具有重大的意义。
关键词:脆弱性；资产建设；农村社会救助
当前，我国农村社会救助本质上仍然是以收入分配为主的社会政策。这种救助类型缺乏发展的理念，生产性特征弱。它以维持贫困人群的基本生活为目标，忽视其发展的需求，无法帮助穷人摆脱贫困。完善我国农村社会救助，推动农村社会救助的可持续发展，必须使农村社会救助实现由消极向积极，由分配型向发展型，由以生活救助主向能力建设的根本性转变[1]。资产建设作为发展型社会政策的主要内容之一，主张通过制度化的方式，激励和帮助穷人建立、积累资产，使穷人享受拥有资产所带来的积极福利效应，进而为摆脱贫困奠定基础。因此，农村社会救助中引入资产建设，在保证收入维持的同时，满足救助对象的发展需求，有助于农村社会救助的完善，提高社会救助的效果。
一、农村社会救助减贫效果有限及其原因
（一）农村救助减贫效果有限
改革开放以来，我国农村反贫困斗争取得了巨大成就，农村绝对贫困人口从1978年的2.5亿降到现在的2000多万，这一成就的取得主要得益于经济的快速增长以及党和政府所开展一系列扶贫政策。但近年来农村的减贫速度呈现减缓趋势，每年下降的比例不超过1%[2]。原因之一在于当前的减贫指标是以农民人均收入是否超越贫困线为依据，而不是以降低贫困人口的脆弱性和增强发展能力为目标。我国大约有6000万人口徘徊在温饱线上，这些贫困边缘人口只是初步解决温饱问题，还不具备自我发展的能力，他们生活和生产状况极不稳定，处于极度脆弱的状态，对各类冲击的抵御能力非常低，重新返回贫困状态的可能性非常大。2004年国家统计局根据农村住户调查资料测算农村贫困人口返贫率高达30%左右。这就意味着当前农村社会救助的减贫效果有限，北师大公共政策研究所的调查也表明：对于接受过社会救助的群体来说，社会救助只降低了10%的贫困率[3]。
（二）农村社会救助缺乏发展的维度
社会救助减贫效果有限的原因在于当前农村社会救助只是一种收入维持政策，缺乏发展的内涵，不利于增强贫困人群的自我发展能力，减低贫困人群的脆弱性，提高他们抵御各种风险的能力，因而无法从根本上脱离贫困。具体体现为：
1、 社会救助偏重维持，忽视发展
农村社会救助目标停留在维持社会救助对象基本生活上，而较少通过制度化的方式，为救助对象提供可持续生计以谋求未来的长远发展。诚然，维持基本生活是社会救助最基本的功能，但这只是其浅层次的目标。长远的目标应侧重于社会救助对象的自我恢复生产、发展等能力建设上。相应地，农村社会救助手段内容形式单一，缺乏对贫困者的激励措施。其主要手段是发放材、米、油、盐等各种生活必需品或是低水平的现金，忽视了通过资产、人力资本、社会资本投资等来促进贫困人口积累减轻脆弱性影响和自我发展所需的各种资源，这些资源包括资产、技术、教育、信息、技巧、获得资源和管理能力等。因而，当前农村社会救助只能勉强维持农村救助对象的基本生活，而无法救助穷人的贫困思想、帮助其恢复生产和提高再生产能力，进而积聚抵御各种风险的资源和增强发展的能力，从根本上脱贫。
2、 农村社会救助是一种事后干预，而非事前预防的社会保护
当前的农村社会救助是一种将资源用于减轻人们不幸和困境的事后补偿机制,其目的是保障他们的基本生活，这种事后补偿机制是一种被动式的，消极的社会救助。它缺乏整体和长期发展的眼光，是一种应急型政策。其主要弊端在于事后补偿代价高昂，无论是国家还是受助者都无法承担，另一方面易使农村社会救助政策忽视长期的目标：可持续、增加抵御风险能力、发展。当前农村社会保障制度的缺失，缺乏通过各项措施降低风险发生和为减少损失而进行资源的储备，农民极易陷入贫困，例如由于农村医疗卫生服务安全网的缺乏，疾病成为当前农民最主要的致贫因素之一[4]。因此，针对农民的脆弱程度较高的特点,事前防范可以更好地发挥作用,能最大限度地减少各种风险冲击造成的福利损失。
3、救助对象限在瞄准绝对贫困人口，贫困边缘人群无法得到有效的保障和支持
由于当前农村社会救助主体单一，社会力量没有得到积极调动，致使社会救助面窄，救助水平低。在各种资源极为有限的情况下，社会救助对象只能瞄准在“不救不能活”的贫困人口，而生活水平稍高于贫困线的低收入人群无法享受各种保障和支持。因此，社会救助对于相当一部分贫困家庭来说并没有增加他们抵抗风险的经济或物质能力,而只是将其收入提高到了贫困线以上。在这种情况下，贫困边缘人群的抵御风险的能力仍然极为薄弱，依旧是高脆弱性群体，弱小的风险冲击都可能使得他们重新陷入贫困。因而，在对贫困人口提供有针对性帮助的同时，也要为边缘贫困人口提供帮助,增强他们抵御风险的能力，这是社会救助预防和降低风险的要求。
4、社会救助对象缺乏针对性，未能满足多样化需求
当前社会救助的救助标准和方式普遍缺乏明确的目的性和针对性，工作中存在简单化取向，缺乏对社会救助对象的细分，未能满足社会救助对象多样化、多层次的需求。突出表现为保障救助对象发展权利的项目稀少。救助对象因不同的年龄、身体状况、家庭特点、居住的社区，其需要是不同的。因而，农村贫困家庭在贫困原因、程度和表现上具有很大的差异，他们希望得到救助是不同的。这就要求救助内容和方式必须根据这些不同需求进行设计才能取得效果。但是当前农村社会救助中由于以维持基本生活为目标，一方面，只有贫困户的困难救助，而缺乏对低收入人群的生产保护性救助，生产扶持性救助。另一方面，没有区分已经丧失或尚不具备劳动力的社会成员和有劳动能力的社会成员。而劳动力人口在社会救助占有很大的比重，超过半数的社会救助对象是45岁以下的年轻人群[5]。这些劳动力人群如只停留在维持其基本生活上是不够的，就忽视了他们发展的权利。
二、资产建设対农村社会救助的积极意义
穷人资产的缺乏是导致持续贫穷的机制，一个人的一生能否得到资产福效应的惠顾，是穷与非穷的机制标志[6]。因而，在农村社会救助中引入资产建设，不仅有利于穷人得到资产多元福利效应惠顾，进而提高社会救助的效率，而且有利于社会救助自身获得生产性因素，实现由分配型向社会投资型、发展型转变。
（一）什么是资产社会政策
资产社会政策是社会政策领域一个重要的新近理论，由迈克尔·谢若登(Michael Sherraden)教授首次提出。它是针对以收入维持基础的社会政策提出的，是对收入政策的一种补充。
在以资产为本的政策看来，资产与收入存在联系，资产在一定条件下能转化成收入；但二者有着本质上的不同，“收入是资源的流动，它们是人们为短期消费而获取并使用的”，而“资产是资源的贮存，它们是人们长期内积累与持有的”[7]。收入只能保障了人们基本需求，但是并不能改善长期生活状况和使人获得更大的经济独立，而后者不仅是人的发展的本质需求，而且是社会发展的基础，它只能通过资产积累和投资得到实现。因此，该理论认为，关注穷人的收入或消费只能改善其当前和近期的状况，无法激励并促使穷人自我摆脱贫困，只有帮助穷人积累具有长期和多种效应的资产，才能真正改善穷人的境况。因而，政策实践上，其重点不再放在传统的收入再分配上，而是强调授权于个人，促进资产的长期积累，推动个人、家庭社区的发展，并以这种发展形成社会作为一个整体的长期发展[8]。
资产社会政策的直接目标是个人资产，通过公共援助的手段促进人们尤其是穷人形成和扩大自己的资产。因而，资产建立及其积累是来自制度化的政策而不是收入减去消费的一种剩余，将政府原先用于转移支付收入的部分资金转化为资产形式，形成一种帮助穷人进行资产积累。其主要的政策工具是“个人发展账户”，又可以细分为教育个人发展账户、住房个人发展账户、自雇个人发展账户、劳动穷人退休养老个人发展账户以及其他替代性的以资产为基础的各种政策。
（二）资产建设対完善农村社会救助的重大意义
诚如迈克尔·谢若登所指出的“资产社会政策将产生良好的社会效应，拥有资产可能让人们更自信、家庭更团结、社会关系更紧密、人们更积极地参与民事活动、产生更稳定、更具有责任的公民。”[9]拥有资产的穷人能够担当风险、有自信去创造未来和自我发展人力资本，更多的社区参与，自发地调整福利和追求生活的目标。因而，资产建设对完善农村社会救助具有重大的意义，体现为以下几点：
1、促进人力资本积累，增强个人效能
重视救助对象的能力建设,使得社会救助的效果具有持续性。资产社会政策强调个人在外在力量的干预下（通常是政府和社会），形成或增加自己的资产积累，在此基础上，将外在的各种支持与内生性资源和个人努力结合，进行资产的投资利用，进而实现资产的增值与扩大。在这一过程中，个人能力得到了重大的提高，不仅习得了因贫困而无法涉及的各项技术技能，掌握实用的脱贫手段，同时也改变了落后、愚昧的思想状态，使其以积极的人生态度在市场中寻找机会。
2、提供可持续生计，增加抵御风险的能力，降低脆弱性
社会救助的直接目标是为无法满足自身基本生存需要的公民提供基本的生活保障，使其能够活下去。但社会救助的最终目的不是维持或“制造”一个最低收入阶层，而是要使受助者借助外力摆脱贫困。当前的社会救助，更多的停留在救助对象的生存维持上，无法为其提供可持续的生计，社会救助对象只能年复一年领社会救济金，贫者永远是贫者。而资产社会政策，则要求通过各种方式使贫困者在拥有一份资产的同时，运用资产使自己有一份职业或者有一份较为稳定的收入，进而获得可持续生计。这就改变以往社会救助的就地打转，从而实现滚雪球式的发展。
3、有助于推动农村社会救助主体的多元化，提升整个社会资本存量
穷人的资产建设，不仅要靠穷人个人的努力，更为重要的是要有政府和社会等外在力量能够给穷人自我发展的初动力，它是一个系统的工程。政府是社会救助的当然主体，在其中负有资金保障，制度设计、立法、组织建设等方面的义务。但没有发达的社会互助作为依托，单纯的政府救助很难满足救助对象的实际需要，很难实现助人自助。在初期，资产建设离不开政府和社会的资金支持与配送，在资产扩大的过程中，也离不开资金、物资、技术、信息、人才等方面的综合投入，更离不开社会帮扶，邻里互助等各种社会关系和资源的调动。在这个过程中，推动社会救助主体的多元化，同时改善了人们的社会关系，提升了整个社会的资本存量。
4、实现由消极救助向积极救助的转变
改变了以往救助方式的被动性，注重社会救助权利和义务的统一。资产建设除了制度性支持外，更要有个人的努力、奋斗，个人应对自己的资产和未来生计负责，因而必须积极面对各种生活和工作，通过努力工作来获取相配套的各种制度支持和社会支持，进而提升自身的市场竞争力。其次，资产建设具有很大自主选择性，穷人可以根据自己的实际、所处的环境、自身的能力与偏好进行不同资产类型的建设。最后，改变等到穷人的所有收入和资产消耗殆尽才给予救助的基本理念，由事后补救向事前预防转变.。
三、资产建设在农村救助中的探索性运用
谢若登教授指出资产政策只为收入和资产都是贫穷的人[10]。因而，救助穷人既要有传统的收入维持政策，也要有着眼于未来生计和发展的以资源积累为目的的资产建设。
资产建设，是政府通过社会政策设计、运用社会政策手段引导和帮助政策对象进行资产的建设与积累[11]。其中，资产可以分为有形资产和无形资产，前者如货币储蓄、金融证券、不动产和自然资源等，后者如人力资本、文化资本、社会资本和政治资本等。本文资产建设主要以有形资产为主。在资产建设的对象可以是个人，也包括穷人所在的社区。
（一）对社会救助对象进行分类，确立资产社会政策的对象
资产社会政策的前提之一就是贫者在拥有资产以后，个人具备开发利用的能力，至少是要具有劳动能力，因为劳动力是穷人众多生产策略的核心内容。因而，低收入家庭和有劳动能力的贫困人群可以成为资产建设的对象，通过资产的建立、开发，加强其能力建设，努力增进其自我摆脱贫困的能力，最终实现助人自助。
（二）资产的建立
1、个人资产建设
个人资产建设建立个人发展账户，可以有两种途径：一是政府的配款：按照1：1或1：2的比例（比例大小可根据实际情况上调）来建立贫困者的个人资产。如社会救助对象出100元，那么政府就出100元或是200元。将这200元或是300元以资产的形式记入社会救助对象个人账户。当然这笔钱的使用应以实现资产积累为目的。二是小额的贷款：由政府出面为贫困农户担保，使贫困农户可以向银行获得一笔小额且低息的贷款，如单笔最高5000元的贷款，贷款额度由银行及其政府部门根据贫者的具体情况商定。款项的使用方向由银行、社会救助对象、以及专业的社会救助工作人员共同决定。该贷款作为起步或发展的资金，使社会救助对象具备“金融跳板”，继续更大的投资，朝富裕的生活迈进。
2、农村社区资产的建设
农村社区资产主要是指农村社区的基础设施、公共设施以及公共服务。社区资产建设就是将农村社区的大量公共资源纳入社会救助的视野。加强农村道路建设、电力设施改善、农村生态环境的整治；发展农村社区的公共资源，开发村委会、学校、卫生所、养老院等场所的社会化服务。农村社区资产具有公共属性，社区有形资产的建设会促进社区经济资本、社会资本、人力资本等的形成和发展。因而，社区资产的建设有助于个人资产的建设和积累。
（三）资产的开发和增值积累
对个人资产而言主要方式有：一是活化其现有的资源。通过外在社会干预力量如专业社会工作者、政府专门的职能部门以及非政府组织等的介入，考察资产政策对象现有的资源，通过各种方式活化其资源，协助其对所拥有资产进行投资。二是引入项目。政府或非营利组织通过项目的引入，以项目带动社会救助对象的资产积累。具体的操作大体为：在项目引入，贫者将个人的资产按股份的形式入股，同时参与项目的建设如劳动、组织、管理等，期间习得了一些基本技能；并初步获得资产再积累的能力，为脱贫奠定基础。三是村民自创项目。充分调动贫者的积极性和主动性，运用本土性和地方性知识，结合自己的实际情况开发脱贫项目。而政府或非营利部门只当辅助作用，为贫者提供其所缺乏的法律、信息、财物、技术等方面的不足。通过自身的摸索，增强能力，进而致富。
对社区资产而言，要建立社区自治组织，明确公共资源的社区产权，使社区公共资源资本化、社会化。推动农村公共设施和公共服务的标准化的建设。
四、结语
资产建设应用于农村社会救助，从长远看，将对现有的社会救助体系发生革命性的变革，有助于农村社会救助由单纯的收入再分配型向发展型、社会投资型转变。引入资产建设，不仅使农村救助具备保护性和生产性特征，而且资产的多元福利效应也大大提高社会救助的效率，并最终使其获得可持续发展的动力。在实践领域，资产社会政策的实施，不仅要政府强有力的财政支持和制度支持，更要有社会力量如专业的社会工作者、各种非营利组织乃至农村社区，邻里以及家庭、家族等积极参与，在很大程度上说，这是资产社会政策能否成功应用的关键。
参考文献：
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[11]彭晓梅．失地农民安置政策与资产建设[D].厦门：厦门大学，2007.